Postanowienie NSA z 18 marca 2005 r., OSK 1628/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 18 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Janusza G.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt II SA 4031/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Wojciech Chróścielewski
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Janusza G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2003 r. (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska postanawia umorzyć postępowania sądowe.

Uzasadnienie

OSK 1628/04

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 19 września 2003 r. uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia 30 lipca 2003 r. w przedmiocie odwołania Janusza G. ze stanowiska Zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej w części dotyczącej daty odwołania, ustalił nowy termin jego odwołania na dzień 19 września 2003 r., a w pozostałym zakresie przedmiotowa decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał m.in., iż odwołanie wyżej wymienionego ze stanowiska nastąpiło na wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana w sposób dowolny z naruszeniem art. 7 Kpa oraz zakwestionował nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał także na osiągnięcia, których dokonał wymieniony w okresie pełnienia obowiązków na stanowisku Zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy wskazał, że Komendant Główny Straży Granicznej jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy i ma prawo kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach - uwzględniając potrzeby służby - decydować o obsadzie stanowisk służbowych w Komendzie Głównej Straży Granicznej. Ciążąca na Komendancie Głównym Straży Granicznej odpowiedzialność za realizację ustawowych zadań, daje możliwość i uprawnienie do swobodnego doboru najbliższych współpracowników /w tym zastępców/, którzy - w jego ocenie - zapewniają jak najskuteczniejsze wykonywanie ustawowych zadań. Właściwość i uprawnienie Komendanta Głównego Straży Granicznej dla nieskrępowanego doboru swoich zastępców wynika z treści art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. 2002 nr 171 poz. 1399 ze zm./, na podstawie którego zastępców Komendanta Głównego Straży Granicznej powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw wewnętrznych na wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można odwołać z zajmowanego stanowiska zastępcy komendanta na wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż spełnienie określonej w nim przesłanki - wniosku Komendanta Głównego Straży Granicznej - stanowi podstawę do odwołania funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego. Decyzję w tej sprawie podejmuje organ odwołujący - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Treść przepisu "Zastępców Komendanta Głównego Straży Granicznej powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw wewnętrznych na wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej" przesądza o tym, iż w przypadku złożenia takiego wniosku, podjęcie decyzji o odwołaniu ze stanowiska nie zależy od tzw. uznania organu, lecz do jego ustawowych obowiązków. Przepisy ustawy nie przewidują żadnych możliwości weryfikacji takiego wniosku przez ministra. Jak również nie dają mu takiej możliwości przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej /Dz.U. nr 99 poz. 928 ze zm./ na podstawie których, minister właściwy do spraw wewnętrznych sprawuje nadzór nad działalnością Straży Granicznej.

W konsekwencji uznać należy, że decyzja o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska nie była decyzją uznaniową, gdyż organ wydający decyzję był związany wnioskiem Komendanta Głównego Straży Granicznej i nie istniały inne podstawy zwolnienia z tego stanowiska. Tym samym argument strony jakoby decyzja o odwołaniu ze stanowiska skarżącego pozostawiona została uznaniu administracyjnemu jest chybiony.

W sprawie nie jest sporne, iż skarżący został odwołany z dniem 30 lipca 2003 r. z zajmowanego stanowiska na wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej. Wniosek został uzasadniony koniecznością dokonania zmian w obsadzie stanowisk kierowniczych w celu zapewnienia jak najbardziej skutecznego realizowania zadań ustawowych przez Straż Graniczną. Mając powyższe na uwadze podkreślono, że odwołanie ze stanowiska kierowniczego nie musi wiązać się z niewywiązywaniem się z obowiązków służbowych, czy z istnieniem przyczyn stanowiących podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej czy karnej. Należy przy tym zauważyć, że dokonana przez Najwyższą Izbę Kontroli pozytywna ocena wykonania budżetu państwa przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w 2002 r., na którą powołuje się skarżący, nie stanowi elementu decydującego o sprawowaniu funkcji zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ocena przydatności do służby dokonywana subiektywnie przez funkcjonariusza, może różnić się od oceny przeprowadzonej przez przełożonego.

Wskazano, że tryb powołania na stanowisko i odwołanie ze stanowiska służbowego niesie za sobą różnice związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku służbowego w wyniku mianowania i zwolnienia funkcjonariusza ze stanowiska.

Przyjęcie przez ustawodawcę założenia niestosowania przypadków - enumeratywnie wyliczonych w ustawie - szczególnej instytucji powołania i odwołania jako podstawy istnienia stosunku służbowego, ma na celu dopuszczenie nieskrępowanego nawiązania i rozwiązania tego stosunku w każdej chwili. Stąd też instytucja ta nie jest przez to poddana tak surowym rygorom, zwłaszcza w zakresie uzasadniania jak i zachowania trybu konsultacji np. z organizacją związkową, jak to ma miejsce w sytuacji rozwiązania stosunku służbowego, a także nie uzależniając możliwości odwołania od jego zgody lub wcześniejszego konsultowania z nim tej kwestii.

W kontekście powyższego stwierdzono, że odwołanie ze stanowiska nie jest czynnością rozwiązującą stosunek służbowy, lecz wyłącznie stosunek ten zmieniającą, modyfikującą. Odwołany pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Potwierdzeniem tej tezy jest fakt, że po odwołaniu ze stanowiska Zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej w okresie pozostawania w dyspozycji ww. zachował prawo do uposażenia i innych świadczeń przysługujących na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ustosunkowując się do podnoszonych zarzutów pełnomocnika strony, dotyczących zasadności nadania niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazano, że ustawodawca wymienia w art. 108 par. 1 Kpa kilka rodzajów dóbr, które podlegają ochronie przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W grupie chronionych interesów mieści się interes społeczny, który w formacji uzbrojonej Straży Granicznej znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 ust. 2 ww. ustawy, które określają zadania Straży Granicznej i nakładają na tę formację obowiązek ich właściwej realizacji.

Tym samym niniejsza decyzja nie miała charakteru dowolności i podyktowana była potrzebami służby, które ze względu na bardziej efektywna realizację zadań uzasadniały odsunięcie skarżącego od wykonywania dotychczasowych obowiązków służbowych.

Zarzut pełnomocnika strony, że - wydana decyzja o odwołaniu ze stanowiska spowoduje w najbliższym czasie zwolnienie płk Janusza G. ze służby, w sytuacji nieposiadania przez niego uprawnień emerytalnych, postawi go w krótkiej perspektywie czasowej w sytuacji braku koniecznych środków do egzystencji - pozostaje bez wpływu na podjętą decyzję, ponieważ argumenty podniesione przez pełnomocnika strony nie były przedmiotem jej rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższych ustaleń, zaskarżona decyzja wymagała reformacji, ponieważ stronie doręczono decyzję po dacie odwołania ze stanowiska. Mając na uwadze przepis art. 110 Kpa, z którego wynika, iż organ wydający decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, ustala się nowy termin odwołania ze stanowiska na czas podjęcia decyzji przez organ II instancji.

Reasumując stwierdzono, że organ działał w granicach swoich uprawnień, istniała też podstawa prawna do odwołania skarżącego ze stanowiska, w związku z tym nie zachodzą przesłanki mogące stanowić podstawę prawną zmiany decyzji w zakresie wnioskowanym przez skarżącego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 9 Kpa, art. 10 Kpa, art. 11 Kpa, art. 75 Kpa, art. 77 par. 1 Kpa, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa, art. 108 par. 1 Kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż zaskarżona decyzja narusza art. 71 Kpa, gdyż organ nie dokonywał z uwagi na rozumienie przepisu art. 3 ust. 3 ustawy w Straży Granicznej ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę faktyczną wniosku Komendanta Głównego Straży Granicznej o odwołanie skarżącego ze stanowiska służbowego oraz podstawę faktyczną wydanych w sprawie decyzji. Organ nie wykazał, by przy podejmowaniu decyzji miał na uwadze słuszny interes skarżącego.

Zdaniem organu, podjęcie decyzji o odwołaniu ze stanowiska nie zależy od tzw. uznania organu, a przepisy ustawy nie przewidują konieczności weryfikacji przez ministra wniosku Komendanta Głównego Straży Granicznej o odwołanie jego zastępcy.

Taka postawa organu narusza wskazane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 136b ust. 5 określają rodzaje spraw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej. Należą do nich decyzje dotyczące mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przeniesienia oraz zwolnienia z tych stanowisk, a także orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne. Skoro ustawa nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu spraw związanych z powołaniem i odwołaniem ze stanowiska, to należy wnioskować, iż nie podlega ona jurysdykcji sądowej.

W przypadku niepodzielenia przez sąd prezentowanego stanowiska, wniesiono o oddalenie skargi gdyż decyzja o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska spełnia przesłanki określone w art. 3 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 1 lipca 2004 r. II SA 4031/03, po rozpoznaniu skargi Janusza G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2003 r. (...), oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z podniesionym przez pełnomocnika organu zarzutem niedopuszczalności skargi, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania sprawy.

Przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w art. 36 ust. 1 i 2 oraz w art. 136b ust. 5 stanowią, iż decyzje dotyczące mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, mogą być dochodzone na drodze sądowej, a na orzeczenia kończące postępowanie dyscyplinarne przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, iż skarga w tej sprawie nie jest dopuszczalna.

Odwołanie skarżącego ze stanowiska Zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej jest decyzja administracyjną. Jest to bowiem oświadczenie woli organu decydującego o odwołaniu ze stanowiska. Organ kształtuje w ten sposób indywidualną sytuację prawną funkcjonariusza Straży Granicznej.

Konstytucja RP określa właściwość sądu administracyjnego jako sprawowanie, w zakresie określonym w ustawie, kontroli działalności administracji publicznej /art. 184/.

Według art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ kontrola ta polega m.in. na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Sprawa dotycząca odwołania ze stanowiska nie jest wyłączona spod kognicji sądownictwa administracyjnego art. 5 powołanej ustawy.

Z tych względów uznać należy, iż skarga w tej sprawie jest dopuszczalna.

Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi, Sąd uznał je za niezasadne.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. 2002 nr 171 poz. 1399 ze zm./ Zastępcę Komendanta Głównego Straży Granicznej powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw wewnętrznych na wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż podstawę do odwołania ze stanowiska Zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej stanowi dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej.

W sprawie jest niesporne, iż Komendant Główny Straży Granicznej złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o odwołanie skarżącego ze stanowiska jego zastępcy.

Wniosek ten uzasadnił koniecznością dokonania zmian w obsadzie stanowisk kierowniczych w celu zapewnienia jak najbardziej skutecznego realizowania zadań ustawowych przez Straż Graniczną. Spełnione został zatem warunki określone w powołanym przepisie art. 3 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej uzasadniające podjęcie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzję o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej. Powołanie może być w każdej chwili przerwane w następstwie odwołania ze stanowiska. Odwołanie nie jest poddane rygorom wskazania istnienia uzasadnienia. Jako nietrafny uznać należy pogląd skarżącego, iż decyzja o jego odwołaniu była decyzją o charakterze uznaniowym i wymaga zastosowania m.in. zasady przewidzianej w art. 7 Kpa. W tej mierze Sąd podziela argumenty organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając, iż ich powtarzanie nie jest celowe.

Podobnie ocenić należy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego art. 8, 9, 10, 11, 75, 77 par. 1, 80 oraz 107 par. 3 Kpa.

Niezasadnym okazał się także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 108 par. 1 Kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o odwołaniu skarżącego ze stanowiska, nastąpiło z uwagi na interes społeczny, który wskazywał na celowość odsunięcia skarżącego od wykonywania dotychczasowych obowiązków służbowych.

Podkreślić należy, iż odwołanie skarżącego ze stanowiska Zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej nie spowodowało zwolnienia go ze służby. Po odwołaniu przeniesiono go do dyspozycji Komendanta Głównego Straży Granicznej w związku z przewidywanym wyznaczeniem go na inne stanowisko. W okresie pozostawania w dyspozycji zachował prawo do uposażenia oraz innych świadczeń, które przysługiwały mu na poprzednio zajmowanym stanowisku.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ skargę oddalił.

Janusz G. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173, art. 174 i art. 175 par. 1 oraz art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżył wyrok w całości zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, to jest przepisów:

• art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Straży Granicznej /Dz.U. 2002 nr 171 poz. 1399 ze zm./ - poprzez jego błędną wykładnię i błędne jego zastosowanie wobec skarżącego w sytuacji, gdy w istocie wskazany przepis jest przepisem wyrażającym normę kompetencyjną /a faktycznie fragment normy kompetencyjnej/ określającej kto /Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji/, w jakich okolicznościach faktycznych /w razie otrzymania wniosku Komendanta Głównego Straży Granicznej o powołanie lub odwołanie jego zastępców/, przez jakie zachowanie dokonuje się czynności o charakterze konwencjonalnym /wydanie decyzji administracyjnej w warunkach tzw. uznania administracyjnego i oczywiście spełniającej kryteria opisane w art. 107 Kpa/ ze względu na którą to normę kompetencyjną podmiot podległy danej kompetencji /adresat normy kompetencyjnej, a więc w tym przypadku zastępca Komendanta Głównego Straży Granicznej/ staje się aktualnie zobowiązany do określonego zachowania się /przystąpienia do wykonywania obowiązków zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej przy powołaniu, bądź zaprzestania ich wykonywania przy odwołaniu ze stanowiska/,

2. naruszenia przepisów prawa procesowego /art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, to jest przepisów art. 133 par. 1 zd. 1 w związku z art. 106 par. 5 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 par. 1 Kpc i w związku z art. 134 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wadliwość wyroku z powodu naruszenia przytaczanych powyżej przepisów postępowania, jest w szczególności konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji zasady swobodnej oceny dowodów poprzez jej niezastosowanie z uwagi na charakter uznaniowy zaskarżonej decyzji.

Na tej podstawie wnosił o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2004 r. /II SA 4031/03/ i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu II instancji.

W uzasadnieniu skargi wywodził, że w uzasadnieniu wyroku zastosowano niezrozumiały typ wnioskowania prawniczego, a mianowicie wywiedziono, że ponieważ Komendant Główny Straży Granicznej ma prawo doboru na stanowisko swojego zastępcy osoby, która według jego uznania zapewni najlepsze wykonywanie powierzonych zadań, to oznacza to zarazem, iż Minister Spraw Wewnętrznych nie ma uprawnień do dokonywania szczegółowych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wniosku o odwołanie.

Takie stanowisko doprowadziło do przyjęcia, że osoba powołana może być w każdym czasie odwołana przez organ powołujący bez konieczności wykazania przyczyn podjęcia decyzji.

Taki punkt widzenia wykracza przeciwko podstawom konstytucyjnym państwa obywatelskiego i państwa prawnego. Konsekwencją tego jest błędne stanowisko, że decyzja o odwołaniu skarżącego nie była decyzją uznaniową wymagającą zastosowania zasady przewidzianej w art. 7 Kpa.

Pismem z dnia 17 marca 2005 r. pełnomocnik skarżącego cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ jeśli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Zastosowanie ma zatem art. 60 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje cofnięcie skargi, stanowiąc "Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności". Art. 60 należy stosować odpowiednio, a zatem z uwzględnieniem art. 183 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który jako regułę przyjmuje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

W sprawie sąd uznał cofnięcie skargi za skuteczne.

Z tego względu na podstawie art. 193 w związku z art. 60 i art. 161 par. 1 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.