Uzasadnienie
OSK 1629/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 1 lipca 2004 r., sygn. akt 3II SA/Lu 1592/03 stwierdził nieważność uchwały z 13 października 2003 r., nr [...] Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd nie podzielił poglądu zawartego w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, jakoby Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy, ponieważ Spółdzielnia jest wieczystym użytkownikiem gruntów miejskich.
W doktrynie i orzecznictwie sądów powszechnie akceptowany jest pogląd, że wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych, co do której w wypadkach nieuregulowanych w art. 232-243 k.c. oraz w umowie o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie - należy posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej k.c., dotyczących treści i wykonywania własności (zob. kom. do art. 232 k.c. [w:] E.Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001). Jakkolwiek więc prawo wieczystego użytkowania jest prawem na rzeczy cudzej, to wieczysty użytkownik korzystając z nieruchomości oddanej mu w wieczyste użytkowanie wykonuje własne prawo podmiotowe, w odniesieniu do tej instytucja prawa cywilnego –jak już wyżej stwierdzono - pośredniej między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych.
W świetle powyższego, okoliczność oddania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] gruntów w użytkowanie wieczyste jest prawnie obojętna dla oceny spełnienia przesłanek z art. 24f ust. l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. I. prezesa tej Spółdzielni. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., nr 46, póz. 543 ze zm.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminny zasób nieruchomości stanowią nieruchomości stanowiące własność gminy, nie oddane w użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd, a także nie obciążone prawem użytkowania. Jest więc oczywiste, że grunty, które zostały oddane SM "[...]" w użytkowanie wieczyste, nie stanowią gminnego zasobu nieruchomości w rozumieniu ustawy.
Ponadto podniesiono, że powyższy kierunek wykładni przyjęty został także przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 6 listopada 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1169/03 (niepublikowany) stwierdził, że nieruchomość stanowiąca własność gminy, a obciążona użytkowaniem wieczystym nie jest objęta hipotezą art. 24 f ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem użytkowanie wieczyste stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, zatem nie jest to korzystanie z mienia komunalnego gminy w rozumieniu tego przepisu.
Skargą kasacyjną z 20 sierpnia 2004 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) zasądzenie od skarżącego [...] na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że stosownie do art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: " Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Kluczowe znaczenie ma zatem w rozpoznawanej sprawie pojęcie "mienia komunalnego gminy". Stosownie do art. 43 usg: "Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw". Wynika z tego jasno, że w skład mienia komunalnego wchodzi również własność nieruchomości, nawet w przypadku, gdy pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym.
Z kolei zauważono, że rozważania WSA w Lublinie dotyczące gminnego zasobu nieruchomości mijają się z celem, albowiem pojęcia "mienia" i "gminnego zasobu nieruchomości" są pojęciami o całkowicie innych zakresach, a ich zastosowanie wywołuje całkowicie odmienne skutki.
Wreszcie podniesiono, że stanowisko WSA w Lublinie jest również sprzeczne z rezultatami wykładni celowościowej. Żeby zresztą złagodzić rygory wynikające z art. 24f ust. 1 usg, wniesiono projekt nowelizacji przepisów w tym zakresie, stwierdzając w art. 4 projektu wyraźnie, że ustanowiony w art. 24 ust. 1 zakaz nie dotyczy działalności gospodarczej z wykorzystaniem prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne.
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako "ppsa"). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie jest trafny, co szczegółowo wykazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo można podnieść, że użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym pośrednim pomiędzy prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi, do którego stosuje się w drodze analogii odpowiednie przepisy o własności w materii nieuregulowanej w przepisach o użytkowaniu wieczystym, w szczególności o wykonywaniu, ochronie, nabyciu w drodze zasiedzenia – ale tylko – biegnącemu przeciwko poprzedniemu użytkownikowi wieczystemu. Wynika z tego jednoznacznie, że ustanowienie użytkowania wieczystego wyłącza w tym zakresie wszelkie uprawnienia właściciela (art. 233 k.c.). Jego (właściciela) uprawnienia zostają w zasadzie ograniczone do otrzymywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Trudno więc tu dopatrzyć się jakichkolwiek nieprawidłowości, jakie mogłyby powstać na linii radny – użytkownik wieczysty i dlatego użytkownicy wieczyści nie są objęci dyspozycją art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że projektowana nowelizacja ma jedynie charakter doprecyzowujący i nie niesie za sobą merytorycznej zmiany powołanego wyżej przepisu. Gdyby było inaczej, to trzeba byłoby przyjąć, że wszyscy właściciele mieszkań usytuowanych w budynkach będących własnością gminy podlegają zakazowi wynikającemu z art. 24f ust. 1, ponieważ są użytkownikami wieczystymi w części ułamkowej nieruchomości będącej własnością gminy, na której posadowiono dom, w którym znajdują się ich mieszkania.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.