Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 sierpnia 2004 r., II SA/Rz 172/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Renaty R. na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia 7 stycznia 2004 r. w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku prac zespołu kontrolnego powołanego przez Wójta Gminy O. stwierdzono liczne nieprawidłowości popełnione przez Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O. Renatę R. Wnioskiem pokontrolnym tego Zespołu było odwołanie R. R. z funkcji dyrektora.
(...) Kurator Oświaty pismem z 29 grudnia 2003 r. pozytywnie zaopiniował jej odwołanie z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O. Wójt Gminy O. pismem z 7 stycznia 2004 r. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ odwołał Renatę R. z funkcji dyrektora szkoły. W piśmie tym zawarte zostało pouczenie o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni do sądu powszechnego. Pozew taki Renata R. złożyła, ale postępowanie przed Sądem Rejonowym w R. zostało umorzone postanowieniem z dnia 6 maja 2004 r. wobec cofnięcia pozwu.
W dniu 1 marca 2004 r. Renata R. złożyła skargę na "decyzję" Wójta z 7 stycznia 2004 r. o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły. W skardze tej podano, że w dniu 23 stycznia 2004 r. skarżąca wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa. W skardze zakwestionowano, iż w sprawie zachodził przypadek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym wcześniej postanowieniem odrzucił skargę Renaty R. Sąd uznał, że pismo z 7 stycznia 2004 r. było w istocie zarządzeniem Wójta Gminy O. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyjego interes prawny został naruszony uchwała lub zarządzeniem organu gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu. Na podstawie ust. 3 tego samego artykułu do tego wezwania stosuje się odpowiednio przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Sąd powołał się przy tym na uchwałę NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98 - ONSA 1998 Nr 3 poz. 78, w której uznano, że, jeżeli nie udzielono odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 par. 3 Kpa. Skoro więc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono Wójtowi 27 stycznia 2004 r., a skargę na zarządzenie wniesiono 3 marca 2004 r. to złożenie tej skargi było przedwczesne.
W skardze kasacyjnej Renata R. reprezentowana przez adwokata zaskarżyła postanowienie Sądu i instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
- art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 par. 3 Kpa przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarga mogła być wniesiona dopiero po upływie "maksymalnego" dwumiesięcznego terminu przewidzianego w art. 35 par. 3 Kpa,
- art. 53 par. /nie został podany/ ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie zastosowanie tego przepisu przy ocenie czy skarga została złożona w terminie. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaprezentowano stanowisko, iż ze względu na to, iż sprawa nie miała charakteru skomplikowanego, Wójt powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie miesięcznym, a nie dwumiesięcznym, jak przyjął Sąd I instancji. Skarżąca uważa, iż uchwała z 4 sierpnia 1998 r., FPS 1/98, na którą powołał się Sąd dotyczy innej sytuacji faktycznej, przy czym pogląd składu powiększonego Sądu był jedynie polemiką ze stanowiskiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który podobnie jak skarżący uznał dopuszczalność wniesienia skargi po bezskutecznym upływie 30 dni od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca uważa, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten musi być traktowany jako lex specialis w stosunku do art. 35 par. 3 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według obowiązujących norm. Uważa on, że skoro akta sprawy liczą 380 stron, ma ona charakter skomplikowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom. Po pierwsze zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy ta podstawa kasacyjna wymaga, aby owo naruszenie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie każde więc naruszenie przepisów postępowania może być podstawą skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy, że gdyby owego naruszenia prawa nie było orzeczenie Sądu I instancji byłoby inne.
Po drugie zarzucono w podstawach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania błędną wykładnię art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 par. 3 Kpa, a zgodnie z art. 174 pkt 2 zarzut błędnej wykładni przepisu może dotyczyć naruszenia prawa materialnego.
Po trzecie nie sprecyzowano w zarzutach skargi kasacyjnej, który z trzech paragrafów art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został naruszony przez Sąd I instancji - uczyniono to dopiero w uzasadnieniu skargi.
Po czwarte podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty powinny być poprzedzone zarzutem naruszenia art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazaniem, iż Sąd I instancji błędnie przyjął za podstawę swego postanowienia ten przepis, zamiast merytorycznie rozpoznać skargę i wydać wyrok na podstawie art. 147 par. 1 albo art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazane, błędne sformułowania podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej rozpoznanie zarzutu naruszenia nie wymienionego paragrafu art.
- Sąd nie może bowiem domniemywać intencji skarżącej.
Zarzut naruszenia art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest jednak trafny. Przepis ten stanowi, iż w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się odpowiednio przepisy o terminach załatwiana spraw w postępowaniu administracyjnym. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., FPS 1/98 - ONSA 1998 Nr 3 poz. 78 przyjęto, iż w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 par. 3 Kpa. Uchwała ta, podobnie jak wszystkie inne uchwały wydane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ nie wiąże Sądu I instancji rozpoznającego skargę. Nie można, jednak generalnie odmówić sądom prawa do podzielenia poglądu prawnego j sformułowanego w tych uchwałach. Jednak, skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną reprezentuje pogląd, iż zmiana stanu prawnego dotyczącego terminów wnoszenia skarg do sądu, zdezaktualizowała stanowisko przyjęte w tej uchwale. Zgodnie bowiem z art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skargę wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia owego naruszenia prawa.
W tej sytuacji nie można przyjmować takiej interpretacji art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, według której, bieg terminu do złożenia skargi rozpoczyna się dopiero po upływie dwumiesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania. Biorąc pod uwagę okoliczność, że może zdarzyć się w praktyce taka sytuacja, iż ów dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania wynosiłby 62 dni /grudzień - styczeń, czy też lipiec - sierpień/ tym samym, uniemożliwiono by przy takiej interpretacji art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 par. 3 Kpa złożenie skargi w zakreślonym przez art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sześćdziesięciodniowym terminie liczonym od dnia wniesienia wezwania. Oba rozważane przepisy nie pozostają ze sobą w żadnej sprzeczności jedynie przy przyjęciu takiej ich interpretacji, przy której na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wspomniany wniosek w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia. Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Okoliczność, iż w piśmiennictwie w dalszym ciągu prezentowane są poglądy odwołujące się do powołanej uchwały - por. np. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 244, nie zmienia faktu, iż w regulacji prawnej - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poglądy w niej zawarte zdezaktualizowały się.
Z tych względów na podstawie art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.