Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2004 r. /SA/Rz 888/02/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Stanisława W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia 5 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie ewidencji gruntów.
Jak podano w uzasadnieniu wyroku przedmiotową decyzją z dnia 5 kwietnia 2002 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. po rozpatrzeniu odwołania Stanisława W. od decyzji Starosty D. z dnia 7 lutego 2002 r. orzekającej o wprowadzeniu zmian dotyczących powierzchni i konfiguracji działki nr ew. 977/1 położonej w we wsi J. Gmina C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z akt administracyjnych oraz z uzasadnienia decyzji wynika, że Stanisław W. zwrócił się o wyjaśnienie faktu, iż wykazano w operacie ewidencyjnym wsi J. zwiększoną powierzchnię jego nieruchomości gruntowej co skutkuje koniecznością opłacania wyższego podatku gruntowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności na podstawie opracowania geodezyjnego zwanego synchronizacją polegającą na porównaniu stanu wynikającego z mapy katastralnej w skali 1:2880 z aktualnie obowiązującym stanem, który ilustruje mapa w skali 1:2000 wynika, że z parceli gruntowej 631/10 objętej KW (...) wykazanej na rzecz Stanisława W., uwidocznionej w zawiadomieniu Państwowego Biura Notarialnego w D., utworzono działki nr ew. 977/2 o pow. 0,07 ha i część działki 977/1 o pow. 0,06 ha, która w całości została wykazana w operacie ewidencyjnym na rzecz Stanisława W., łącznie 0,13 ha.
Natomiast stan prawny przedmiotowej nieruchomości to pow. 0,10 ha co dowodzi istnienia błędu. W operacie ewidencji gruntów możliwa jest eliminacja oczywistych omyłek i błędów jednak tylko w przypadku ich oczywistości. Zatem jeżeli błąd jest ewidentny to właściwym jest jego sprostowanie i dostosowanie ewidencji gruntów do stanu istniejącego przed jego popełnieniem.
Celem usunięcia nieprawidłowości w operacie ewidencyjnym w odniesieniu do przebiegu granic i powierzchni nieruchomości odpowiadającej pgr 631/10 a będącej własnością Stanisława W. uprawniony geodeta sporządził mapę uzupełniającą wraz z wykazem zmian gruntowych. Działka 977/1 podzieliła się na działkę 977/3 o pow. 0,02 ha i 977/4 o pow. 0,04 ha. Według sporządzonego wykazu działki 977/2 i 977/3 odpowiadają dawnej pgr 631/10, która zgodnie z zawiadomieniem Państwowego Biura Notarialnego stanowi własność Stanisława W. Jest to odtworzenie stanu faktycznego przed popełnieniem błędu.
Kwestionowanie przez skarżącego, iż jego działka została zmniejszona, sprowadzałoby się do kwestionowania przebiegu jej granic, a kontrola tego może nastąpić w innym postępowaniu. Powierzchnie obu działek były obliczane graficznie na obu podkładach mapowych i różnica 0,01 ha mogła wynikać przy obliczaniu powierzchni lub przy jej zaokrągleniu.
W odwołaniu od tej decyzji Stanisław W. nie wskazał kierunku jej weryfikacji. Wskazał, iż zmniejszono jego działkę bezpodstawnie. Mapa uzupełniająca jest niezgodna ze stanem faktycznym.
Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję przytaczając ponownie uprzednią argumentację. Dodatkowo wskazał, iż ta różnica mieści się w granicach błędu.
Decyzję tą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław W. wnosząc o jej uchylenie, w motywach obszernej skargi ponownie domagał się przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego aby odzyskać tą część działki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./ celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych władających tymi gruntami. W art. 20 cyt. ustawy zostały określone informacje, jakie powinna zawierać ewidencja gruntów i budynków. Jeżeli chodzi o grunty to informacje te dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W myśl art. 23 tej ustawy właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Zatem wynika z tego, iż zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonywać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów
Nie budzi wątpliwości, zdaniem Sądu, iż kwestie własnościowe rozstrzygają sądy. Tylko w zakresie określonym przez art. 29 i następne ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości może być dokonywane w trybie administracyjnym. Jednakże strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczaniu nieruchomości może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji przekazania sprawy sądowi /patrz art. 33 ust. 3 ustawy/.
Nie można więc dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej /art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 cyt. ustawy oraz par. 30 rozporządzenia/.
Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to więc i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia dokumentacji sporządzonej w odpowiednich postępowaniach m.in. przed sądem powszechnym.
Sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji a więc wad nieistotnych odbywa się w trybie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego - art. 113 par.
- Zmiana granic i powierzchni nieruchomości nie jest zmianą nieistotną, o której mówi cyt. przepis i nie może być dokonana w tym trybie. Zmiana granic wymaga stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które następnie może być podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy obu instancji uznały, iż stan prawny przedmiotowej nieruchomości dowodzi o istnieniu błędu w wykazaniu jej w operacie ewidencyjnym wsi J. Zatem skoro błąd był ewidentny, poprzez sprostowanie błędu doprowadzono do stanu zgodnego z wykazanym stanem prawnym w drodze sprostowania błędu.
Kwestia zaakceptowania przez skarżącego przebiegu granic jego nieruchomości nie może być przedmiotem tego postępowania. Stanowisko skarżącego przedstawione na rozprawie potwierdza, że istnieje spór o przebieg jednej z granic tej nieruchomości. Ten problem może być rozwiązany w drodze postępowania przed sądem powszechnym.
Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę Stanisława W. oddalił.
Pismem z dnia 23 września 2004 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Stanisław W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił orzeczeniu Sądu:
- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 20 ust. 1 i 2 oraz 22 i 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, przez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa dotyczy sprostowania ewidentnego błędu, prowadzącego do stanu zgodnego z wykazanym stanem prawnym
- naruszenie prawa procesowego - art. 141 par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepodanie pełnej podstawy prawnej wyroku oraz poprzez jej niewyjaśnienie
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w ewidencji wykazuje się także m.in. właściciela. W myśl natomiast przepisu art. 23 przedmiotowej ustawy właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Tak więc zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać w oparciu o decyzję, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Do zmian takich należą zmiany własnościowe, a więc zmiany granic lub powierzchni działek.
Stanowisko Sądu odwoławczego aprobującego decyzje organów obu instancji jakoby istniał ewidentny błąd w wykazaniu nieruchomości skarżącego w operacie ewidencyjnym wsi J., jest niezrozumiałe, ponieważ zdaniem tegoż Sądu "sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji a więc wad nieistotnych odbywa się w trybie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego - art. 113 par. 1", gdy tymczasem organy rozstrzygnęły sprawę w drodze decyzji administracyjnej.
Nie można także podzielić zapatrywania Sądu odwoławczego, iż "poprzez sprostowanie błędu doprowadzono do stanu zgodnego z wykazanym stanem prawnym", jako że wykazany stan prawny obejmuje grunty skarżącego o łącznej powierzchni 0,10 ha.
Nie można ponadto podzielić stanowiska Sądu ani co do tego, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z istnieniem błędu, ani też, że błąd ten był ewidentny w znaczeniach nadawanych tym pojęciom przez wymienione organy.
Nie można bowiem mówić o "błędzie" w sytuacji, gdy w wyniku odnowy ewidencji gruntów utworzono nową działkę o numerze 977/1 o pow. 0,06 ha i wpisano ją do poz. rej. numer 469 skarżącego. Wpisanie działek numer 977/3 i numer 977/4 nie jest, jak uzasadniają to organy administracyjne, co podziela Sąd, "odtworzeniem stanu faktycznego przed popełnieniem błędu". Przed "popełnieniem błędu" istniała bowiem parcela numer 631/10 o pow. 0,10 ha, natomiast wskutek odnowy ewidencji gruntów powstały działki o numerach 977/2 i 977/1 o pow. 0,13 ha.
Rzekomy błąd nie może być również uznany za ewidentny, jako że ani organy administracji ani Sąd, nie wyjaśniły w jaki sposób doszło do pomniejszenia łącznej powierzchni gruntu skarżącego o 0,01 ha, biorąc nadto pod uwagę, iż powierzchnie działek gruntu oblicza się z dokładnością do 1 m2.
Pełnomocnik skarżącego podnosi także, iż skarżący nie brał w ogóle udziału w postępowaniu obejmującym odnowienie ewidencji gruntów w wyniku którego utworzono działki 977/1 i 977/2. Do dnia dzisiejszego dokonane ówcześnie zmiany nie zostały zgłoszone do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Z tych przyczyn postępowanie uznać należy za nieważne.
Ponadto skarżący podnosi zarzut naruszenia przez Sąd prawa procesowego - art. 141 par. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niepodanie pełnej podstawy prawnej wyroku oraz poprzez jej niewyjaśnienie. Skarżący podnosi, że Sąd podał jedynie przepis art. 151 powyższej ustawy, który stanowi jedynie procesową podstawę do oddalenia skargi. Brak jest podania przepisu materialnego w uzasadnieniu wyroku, który był przedmiotem analizy Sądu. Także z tego względu przedmiotowy wyrok nie może się ostać.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez pełnomocnika Stanisława W., Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Wniesienie przez stronę skargi do Sądu administracyjnego - jak w tym przypadku na decyzję organu administracji publicznej - powoduje wszczęcie przed sądem postępowania, którego celem jest zbadanie tej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem tj. z przepisami prawa materialnego, na których oparte jest rozstrzygnięcie decyzji oraz przepisami prawa regulującymi postępowanie, w którym decyzja ta została wydana.
Sąd przy tym - jak stanowi art. 134 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie jest związany przy kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, czyli inaczej mówiąc nie jest związany granicami skargi. To zaś oznacza, że skarga sądowoadministracyjna jest impulsem dla Sądu dla dokonania oceny legalności zaskarżonego doń aktu w pełnym zakresie niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów.
Wynik kontroli Sądu w postaci orzeczenia uwzględniającego skargę lub ją oddalającego ma dać odpowiedź czy decyzja stanowiąca przedmiot skargi jest zgodna z prawem czy też prawo to narusza, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Ustalenia Sądu odnośnie stanu sprawy, motywy jakimi się kierował podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie z przytoczeniem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, winno zawierać uzasadnienie orzeczenia kończącego postępowanie sądowe. Z uzasadnienia wyroku - postanowienia Sądu musi wynikać czy dokonał on oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego i jakie są jego ustalenia w tym zakresie.
Z uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 lipca 2004 r. wynika, że Sąd ten nie dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej doń decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z 5.04.2002 r. Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja Starosty D. z 7.02.2002 r. dotycząca wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów w obrębie J. Gmina C. mającej dostosować operat ewidencji gruntów do stanu prawnego. Zmiany w operacie zostały spowodowane koniecznością usunięcia błędu jaki powstał w nim podczas odnowy ewidencji gruntów w odniesieniu do działki stanowiącej własność Stanisława W. ujawnionej w Księdze wieczystej KW (...).
Przeważającą część swych rozważań Sąd poświęcił kwestiom nie związanym bezpośrednio z przedmiotem zaskarżenia, którym - jak zaznaczono - były decyzje dokonujące zmiany w ewidencji gruntów w celu usunięcia zawartego w niej błędu. Odnośnie usunięcia błędów w ewidencji Sąd stwierdził, że "sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji, a więc wad nieistotnych, odbywa się w trybie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego - art. 113 par. 1".
Otóż jest to pogląd całkowicie błędny. W trybie przewidzianym bowiem w powołanym art. 113 par. 1 Kpa sprostowane być mogą błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez organ administracji publicznej decyzjach. Ewidencja gruntów i budynków nie jest natomiast decyzją, lecz - jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ - zbiorem określonych tą ustawa informacji. Przepis art. 113 par. 1 Kpa mógłby stanowić podstawę do sprostowania oczywistej omyłki w decyzji wydanej np. w sprawie dokonania zmiany w ewidencji gruntów, ale nie może on stanowić podstawy prawnej do prostowania omyłek - nawet nieistotnych - w zbiorze informacji jakim jest ewidencja gruntów i budynków.
Z przytoczonego stanowiska Sądu I instancji wynikałoby, że błędy i omyłki w ewidencji zalicza on do wad nieistotnych i skoro w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu - tak jak uznały organy - błąd w operacie ewidencyjnym wsi J. był ewidentny, to poprzez sprostowanie błędu doprowadzono do stanu zgodnego z wykazanym stanem prawnym. Można mieć poważne wątpliwości, czy rozbieżność dotycząca działki Stanisława W. między stanem wynikającym z ewidencji gruntów, a stanem prawnym ujawnionym w Księdze wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości, można nazwać nieistotną wadą /według ewidencji gruntów działka skarżącego miała 1.300 m2, a według zapisu Księgi wieczystej 1.000 m2/.
Nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku aby Sąd w tym przypadku dokonał własnej oceny, czy istotnie w tej sprawie mamy do czynienia z oczywistym błędem w ewidencji gruntów, czy powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy prawa materialnego dawały organom podstawę do wydania decyzji administracyjnej w kwestii dokonania zmian w ewidencji gruntów, czy można mówić o przywróceniu stanu sprzed popełnienia błędu - jak twierdzą organy - skoro działka skarżącego, której powierzchnię wykazywała Księga wieczysta jako 1.000 m2 w wyniku sprostowania błędu ma 900 m2. Sąd przy tym nie ocenił też, czy argumentacja organów odnośnie ubytku w wyniku sprostowania błędu w ewidencji 1/10 powierzchni działki jest w tym wypadku zasadna.
Ma Wojewódzki Sąd Administracyjny rację twierdząc, że kwestia przebiegu granic działki Stanisława W., a tym samym zasięgu przysługującego mu prawa własności nie może być przedmiotem postępowania dotyczącego dokonania usunięcia błędu w ewidencji gruntów. Ten problem może być rozwiązany w innym postępowaniu. To, że Stanisław W. kwestionując uzyskaną w wyniku zmian wprowadzonych w ewidencji gruntów zaskarżoną decyzją powierzchnię działki, podnosił również kwestie związane z przebiegiem granic nieruchomości, nie może mieć wpływu na dokonanie przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonych przez niego decyzji. Stanisław W., skargi - mimo pewnych jej modyfikacji dokonanych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - nie cofnął, a zatem obowiązkiem Sądu było poddanie zaskarżonej decyzji kontroli pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. Za dokonanie takiej kontroli nie można natomiast uznać dwuzdaniowej wzmianki w uzasadnieniu wyroku, z której wynika, że skoro organy administracyjne uznały, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zaistniał błąd w ewidencji i był on ewidentny, to poprzez sprostowanie błędu doprowadzono do stanu zgodnego z wykazanym stanem prawnym.
Nie wiadomo zatem jakimi przesłankami kierował się Sąd oddalając skargę Stanisława W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z 5.04.2002 r., a tym samym uznając zgodność tej decyzji z prawem, skoro z uzasadnienia wyroku nie wynika, iżby Sąd takiej oceny dokonał, a przynajmniej nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku.
Powyższe wskazuje, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 par. 4 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego względu na podstawie art. 185 par. 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.