Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w Szczecinie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchylił zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 31 lipca 2002 r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2001 r. nr [...], a także stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, oraz zasądził od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Szczecinie kwotę 265 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 złotych.
Sąd Wojewódzki zaskarżony wyrok wydał mając na względzie następujące ustalenia: Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Szczecinie grzywnę w wysokości 25.000.- zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tegoż organu z dnia 21 kwietnia 1999 r. nr [...]. Wnosząc o uchylenie przedmiotowego postanowienia Spółdzielnia zarzuciła w zażaleniu naruszenie art.15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto podniosła, że wydając postanowienie organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a koszty wykonania obowiązku są niewspółmierne do możliwości Spółdzielni i obciążą one wszystkich jej członków. Ponadto Spółdzielnia podniosła, że uczyniła wszystko by wywiązać się z obowiązku nałożonego na nią decyzją z 1999 r.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że zostało ono wydane w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. Organ uznał również, że nie nastąpiło naruszenie art.15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji gdyż organ egzekucyjny przesłał zobowiązanej pisemne upomnienie z dnia 19 listopada 1999 r. Ustalona wysokość grzywny jest zgodna z przepisem art.121 wymienionej. ustawy, a zatem zaskarżone postanowienie jest, w ocenie organu odwoławczego, zgodne z prawem.
Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest nakaz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie i wykonanie tego nakazu zaliczyć należy do obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Wobec powyższego brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem zastosowanego środka egzekucyjnego. Postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny wydane zostało przez właściwy organ, we właściwym trybie z zachowaniem wymogów z art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz.161 ze zm.).
Natomiast przyczyną uwzględnienia skargi i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowi fakt, iż organ drugiej instancji w kwestii nałożenia grzywny i jej wysokości wypowiedział się lakonicznie, ograniczając się do stwierdzenia, że "ustalona wysokość jest zgodna z przepisem art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".
Według Sądu pierwszej instancji stwierdzenie, że nałożona grzywna jest zgodna z art. 121 ustawy, nie stanowi wszechstronnego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, do czego zobligowany jest organ drugiej instancji z mocy art. 107 § 1 Kpa. Sąd podnosi, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może zatem być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie jej w kwocie 25.000,- zł, bez odniesienia się do argumentacji strony wskazującej na systematyczne podejmowanie działań zmierzających do wyciszenia dźwigu - a więc podejmowanie działań zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku, stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa, jak i art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego.
Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej wart. 7 § 2 powyższej ustawy, wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Uchybienie to, zdaniem Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) strona wnosząca skargę zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 121 §§ l, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968) to jest stanu prawnego, obowiązującego w dniu wydania postanowienia przez organ drugiej instancji i wnosi o uchylenie wyroku w całości, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, biorąc pod uwagę brak możliwości sprawdzenia sytuacji finansowej zobowiązanego przez organy egzekucyjne, to na zobowiązanym spoczywa obowiązek dowodowy, polegający na wykazaniu, że wymierzona grzywna jest za wysoka bądź nazbyt dla niego dolegliwa. Nie została więc naruszona wyrażona w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasada stanowiąca, że środki egzekucyjne muszą być celowe i skuteczne. ale jednocześnie nie mogą prowadzić do nadmiernej dolegliwości dla osoby zobowiązanej do określonego działania. Według skarżącego przepisy ustawy nie określają na kim spoczywa obowiązek dowodowy w tym zakresie, a ogólna zasada wynikająca z art. 7 i art. 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajduje wprost zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący zatem uznaje, że organy egzekucyjne mają wprawdzie obowiązek przestrzegania zasady sformułowanej w art. 7 § l ustawy, ale nie mają obowiązku podejmowania inicjatywy dowodowej w celu sprawdzenia sytuacji ekonomicznej zobowiązanego. Zatem organy egzekucyjne zasadę tę są obowiązane uwzględniać tylko o tyle, o ile pozwalają im na to wiadomości o sytuacji ekonomicznej zobowiązanego powzięte w toku prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast ewentualne orzeczenie nazbyt wysokiej kwoty grzywny przez organ egzekucyjny pierwszej instancji musi zostać wykazane przez samego zobowiązanego w przysługującym mu zażaleniu na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia (zarzut zastosowania nazbyt uciążliwego środka egzekucyjnego dotyczy, jak twierdzi skarżący, środka jako takiego, nie zaś "sposobu" jego realizacji).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej nie wykazano ani jednym zdaniem na czym polega naruszenie przepisów postępowania jakie, prowadząc kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia organu administracyjnego, stosował sąd wojewódzki. Skarga kasacyjna natomiast polemizuje z sądem pierwszej instancji przedstawiając własną nie opartą na rzetelnej wykładni interpretację. Przepis art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz.968 ze zm. zwana dalej p.e.a.) wyraźnie stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że mogą wystąpić trzy możliwości:
• przepis stosuje się wprost;
• przepis stosuje się z pewnymi modyfikacjami;
• przepis nie ma zastosowania.
Strona skarżąca przyjmuje bez żadnej analizy, że ogólna zasada wynikająca z art. 7 i art. 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajduje wprost zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym w postępowaniu egzekucyjnym nie miałyby zastosowania zasady procesowe wynikające z kodeksu stepowania administracyjnego jak m.in. zasada wyrażona w art. 7 kpa, który konkretyzuje się w art. 77 § 1 kpa. Jest to stanowisko niczym nie usprawiedliwione. Zasady postępowania z k.p.a. nie zostały wyłączone w postępowaniu egzekucyjnym, a wprost przeciwnie, jako zasadę, gdyż "Wykładnia językowa art. 18 p.e.a. jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca zawarł tu ogólne odesłanie do k.p.a., co oznacza, iż potencjalnie wszystkie jego przepisy mogą być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym." (por. Hauser Roman, Skoczylas Andrzej
Orzecznictwo Sądów Polskich 2002/6/76 glosa Numer publikacji: 33728 Glosa do wyroku NSA z dnia 14 marca 2001 r., I SA 439/00.)
Z kolei w wyroku NSA OZ w Gdańsku I II SA/Gd/Gd 410/00 z dnia 29 listopada 2000 r. (LEX nr 47130) sąd wskazał, iż: "Wybór organu właściwego do rozpoznania zarzutu nie zależy od woli skarżącego, a rzeczą organów administracji jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania, mając na względzie słuszny interes obywatela (art. 7 k.p.a.)."
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał na braki w uzasadnieniu postanowienia podnosząc: "Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może zatem być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie jej w kwocie 25.000,- zł, bez odniesienia się do argumentacji strony wskazującej na systematyczne podejmowanie działań zmierzających do wyciszenia dźwigu - a więc podejmowanie działań zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku, stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa, jak i art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego." Organ administracyjny zarówno w postępowaniu zwykłym jak i egzekucyjnym winien stać na straży praworządności i tak prowadzić postępowanie by nie narażać organów administracji publicznej na utratę zaufania (art. 8 k.p.a.). Przepis art. 121 § 2 p.e.a. pozwala na nałożenie grzywny w wysokości 25.000 zł ponieważ zobowiązanym jest to spółdzielnia mieszkaniowa a więc osoba prawna. Tak też to podał sąd wojewódzki. Jednakże organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadnić dlaczego wybiera najwyższą z możliwych wysokość grzywny, co powinno być oparte na zgromadzonym wszechstronnie materiale dowodowym (art. 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 18 p.e.a.).
Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu kwestie wysokości grzywny stosując ten środek egzekucyjny jako najłagodniejszy. Tak w istocie jest ale tego nie podważał sąd pierwszej instancji. Od uznania administracyjnego należy bowiem odróżnić dowolność jaka stosuje ZWINB. Uznanie administracyjne winno charakteryzować się przede wszystkim właśnie wyczerpującym wyjaśnieniem stanu sprawy a następnie również przekonywającym, tj. odpowiadającym treści art. 107 § 3 kpa uzasadnieniem. Tych elementów zabrakło w postanowieniu organu, co słusznie wytknął sąd pierwszej instancji, a ponieważ te uchybienia mają wpływ na wynik sprawy i to w stopniu istotnym, przeto postanowienie uchylono.
Wprawdzie wadliwie sąd pierwszej instancji interpretuje art. 7 p.e.a. ponieważ w przepisie tym chodzi o stosowanie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (patrz art. 1a pkt. 12 p.e.a.), a nie o wysokość grzywny nałożonej w celu przymuszenia (która jest jednym ze środków egzekucyjnych), to jednak nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia, którym zasadnie uchylono postanowienie organu administracji publicznej.
Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę oddalił.