Uzasadnienie
Zdzisław S. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy P. z 26 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącego jako radnego Rady Gminy P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 19 sierpnia 2004 r. II SA/Sz 424/04, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zdzisława S. na uchwałę Rady Gminy P. z 26 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, odrzucił skargę.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na uchwałę wydaną przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może nastąpić po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego /art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.
Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 cyt. ustawy wynosi 30 dni, a liczony jest od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia interesu prawnego lub uprawnienia albo w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 par. 3 Kpa /art. 52 par. 1 i art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym/.
Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na pismo z dnia 17 kwietnia 2004 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skutecznie doręczone Radzie Gminy P. w dniu 10 marca 2004 r.
Bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego rozpoczął się zatem z dniem 9 maja 2004 r. Tymczasem skargę kierowaną do sądu administracyjnego skarżący wniósł za pośrednictwem organu w dniu 23 kwietnia 2004 r., czyli przed upływem terminu określonego w art. 35 par. 1 Kpa. Wniesiona przedwcześnie skarga uniemożliwia Radzie Gminy ustosunkowanie się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a także rozważenia możliwości uwzględnienia skargi.
Dlatego na podstawie art. 58 par. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga Zdzisława S. jako złożona z pominięciem wyczerpania środków zaskarżenia, podlega odrzuceniu.
Zdzisław Sieradzki wniósł na postanowienie skargę kasacyjną zarzucając oczywiste naruszenie prawa, w tym art. 53 par. 2 w związku z art. 52 par. 1, 2 i 3 oraz art. 58 par. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 35 par. 3 Kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że wskazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawa rozstrzygnięcia i odrzucenia skargi przepis art. 58 par. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przewiduje jednak możliwości odrzucenia skargi wniesionej przedwcześnie, tj. przed terminem do jej wniesienia, lecz odnosi ją do skargi wniesionej po upływie terminu do wniesienia skargi i nie może mieć w sprawie niniejszej zastosowania. Natomiast jeśli chodzi o termin wniesienia skargi, to zastosowanie w sprawie ma jako właściwy późniejszy i dokładnie regulujący zagadnienie przepis art. 53 par. 1 w związku z art. 52 par. 1,2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa ta bowiem pod pojęciem środków zaskarżenia rozumie w art. 52 par. 1-3 zażalenie, odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które traktuje w art. 52 par. 3 i art. 53 par. 2 ustawy jako inny środek zaskarżenia środek prawny i zgodnie z tym ostatnim przepisem /art. 53 par. 2 ustawy/, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa /co daje lub oznacza, że ustawodawca przyjął tu 30 dni na oczekiwanie na usunięcie naruszenia prawa określone w art. 53 par. 1 i 2 ustawy i 30 dni na sporządzenie i wniesienie skargi w dalszym jeszcze oczekiwaniu na usunięcie naruszenia prawa/. Poza tym obecnie obowiązująca ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, inaczej niż przed 2004 r. daje organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi w art. 54 par. 1-3 tej ustawy jeszcze kolejne szanse i możliwości usunięcia naruszenia prawa będącego przedmiotem skargi, tj. uwzględnienia skargi zarówno w 30-to dniowym terminie na przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy /art. 54 par. 2/, jak i po przekazaniu sprawy sądowi, aż do rozpoczęcia rozprawy.
Zarzut przedwczesnego wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem Rady Gminy P., jak i uniemożliwienie Radzie Gminy ustosunkowania się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa i rozważenia możliwości uwzględnienia skargi, są więc całkowicie bezzasadne i nielogiczne, zwłaszcza jeśli uwzględnić, że w przedstawionym kontekście prawnym i trybie wnoszenia skarg /za pośrednictwem organu, którego działania lub zaniechania, tj. czynności lub bezczynności skarga dotyczy/, całkowicie nietrafne i rozmijające się z przeznaczeniem prawa jest też przyjęcie przez Wojewódzki Sąd, aż dwumiesięcznego terminu, który jakoby miał wyczekiwać skarżący po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem za pośrednictwem wezwanego organu skargi do Sądu.
Zauważyć bowiem należy, że podstawowym terminem załatwienia spraw określonych w powołanym przez Sąd Wojewódzki art. 35 par. 3 Kpa, jest termin miesięczny: "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w ciągu miesiąca", a dopiero w przypadku: "sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania". Nie ustalono jednak, ani nie wskazano, by sprawa miałaby być szczególnie skomplikowana, co czynią zazwyczaj organy prowadzące postępowanie administracyjne w przypadku, gdy sprawa taką jest i zawiadamiają stronę na podstawie art. 36 par. 1 lub 2 Kpa o terminie załatwienia sprawy, gdy nie mogą tego uczynić w ciągu miesiąca. W przedmiotowej jednak sprawie według wiedzy skarżącego Organ, którego uchwały skarga dotyczy, bynajmniej nie miał zamiaru uwzględnić, ani rozważyć wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa /o co dowiadywał się skarżący/, ani też rozważać możliwości uwzględnienia skargi na podstawie art. 54 par. 3 w związku z art. 54 par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu (...) w terminie przewidzianym dla przekazania skargi do Sądu, co razem dawało Organowi na uwzględnienie wezwania do naruszenia prawa lub skargi licząc od dnia 10.03.2004 r. do dnia 23.05.2004 r. aż 74 dni, w sprawie znanej już zresztą Radzie Gminy i wyjaśnianej przez skarżącego od jesieni 2003 r. /tj. przynajmniej od października 2003 r. gdyż z wnioskiem w sprawie Przewodniczący Gminy wystąpił już w dniu 28.10.2003 r./,a więc ponad pół roku, w której fakty i dowody były Radzie Gminy znane bądź możliwe do ustalenia na podstawie pozostających do dyspozycji Organu Gminy danych, co uzasadniało raczej zastosowanie art. 35 par. 2 Kpa, w świetle którego sprawy takie powinny być załatwiane niezwłocznie.
Skarżący zarzucił oczywistą omyłkę, której dopuścił się sąd. Skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa 10 marca 2004 r. Sąd mógł pomylić datę 10 marca 2004 r. z datą 11 kwietnia 2004 r., co mogło doprowadzić do przekonania, że skarżący wniósł skargę za wcześnie. Zdaniem skarżącego, w świetle art. 53 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet gdyby skarżący wniósł skargę w 6-tym, a nie 60 dniu od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarga nie podlega odrzuceniu, gdyż skargę zgodnie z powołanym przepisem strona może wnieść w każdym z 60 dni biegu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a organ którego działania wezwanie dotyczy, ma możność uwzględnienia wezwania w każdym czasie, tj. zarówno przed przekazaniem sprawy i skargi sądowi administracyjnemu, jak i do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wprowadza przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwały /zarządzenia/ podjęte przez organ gminy - prawo skargi służy po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Rozważając przesłankę bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "W sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym".
Art. 101 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym stosuje się wprost, a nie odpowiednio. Według art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organu administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki / par. 1/. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ / par. 2/. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania / par. 3/". Rozważając termin dla oceny bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należy przyjąć dotychczasową linię orzecznictwa, a mianowicie, że jest to termin dwóch miesięcy od dnia doręczenia radzie gminy wezwania. Takie stanowisko zostało przyjęte w uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 1995 r. III AZP 9/95 /OSNAPU 1995 nr 20 poz. 243/ "1. wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ ograniczone jest terminem wskazanym w art. 199 par. 1 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa, liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, albo - w wypadku nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie - od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 par. 3 Kpa". Taka wykładnia wobec niezmienionego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie dwumiesięcznego terminu dla oceny bezskuteczności wezwania, jest nadal aktualna.
Przyjęcie takiego maksymalnego terminu uzasadnione jest procedurą pracy rady tym, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest rozpoznawane przez radę, a zatem obowiązują przepisy o rozpoznaniu na sesji rady /art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym/, przepisy o zamieszczeniu sprawy w porządku obrad /art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy Statutu regulujące materię przygotowania porządku obrad/.
Ustanowiona w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, powoduje konsekwencje prawne w postaci niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi przed upływem ustawowego terminu do rozpatrzenia przez organ gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Zawarta w art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym regulacja szczególna, wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w zakresie ustalenia terminu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W tym stanie rzeczy, zasadnie w zaskarżonym wyroku odrzucono skargę. Błędne podanie podstawy prawnej odrzucenia skargi, a mianowicie zamiast art. 58 par. 1 pkt 6, art. 58 par. 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uzasadnia uznanie podstaw skargi kasacyjnej za usprawiedliwione.
Z tego powodu na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.