Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i Z. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 stycznia 2003 r., którą uchylono na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Targówek z dnia 4 czerwca 2002 r., zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce 6 (obr.4-09-27) przy ul. [...] w Warszawie Targówku i umorzono postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia 4 czerwca 2002 r. Burmistrz Gminy Warszawa-Targówek po rozpatrzeniu wniosku M. i Z. S. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (powierzchnia użytkowa 464,8 m², powierzchnia zabudowy 176 m², kubatura 1600 m³) na działce 6 (obr.4-09-27) przy ul. [...] w Warszawie Targówku.
Odwołanie od tej decyzji złożyła L. K. – właścicielka nieruchomości sąsiedniej, podnosząc w niej zarzuty formalne do decyzji (nieprawidłowa forma, podkreślony druk, "zła" osoba podpisująca decyzję) oraz niedoręczenie jej dokumentacji określającej usytuowanie inwestycji w stosunku do jej działki.
Wojewoda Mazowiecki uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Targówek z dnia 4 czerwca 2002 r., i umorzył postępowanie pierwszej instancji, podnosząc, że inwestor nie dotrzymał warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie uzyskał koniecznych uzgodnień i pozwoleń na zaopatrzenie budynku w media, nie uzyskał decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, naruszając w ten sposób art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto prowadzenie robót budowlanych, zwłaszcza na tak zaawansowanym poziomie - oględziny dnia 6 grudnia 2002 r. wykazały prace w toku i wykonanie parteru i I piętra oraz więźby dachowej, bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (inwestor pismem z dnia 24 lipca 2002 r. został powiadomiony o odwołaniu od decyzji organu I instancji), czynią orzekanie w sprawie pozwolenia na budowę bezprzedmiotowym na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i Z. S., kwestionując naruszenie art. 35 Prawa budowlanego, z uwagi na istniejący na działce wodociąg i linię elektryczną oraz wyłączenie działki z produkcji rolnej. Stwierdzili także, że odwołanie zostało wniesione po upływie 14 dniowego terminu. Budowę obiektu rozpoczęli po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydaniu im dziennika budowy i chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy realizowany budynek był już w stanie surowym. Zdaniem skarżących w ustawie Prawo budowlane brak jest przepisu określającego warunek rozpoczęcia robót budowlanych dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego głównym powodem podjęcia przez niego rozstrzygnięcia był fakt prowadzenia przez skarżących robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, potwierdzony w wyniku oględzin dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 6 grudnia 2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku skarżących przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżący prace budowlane rozpoczęli na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie. Okoliczności wykonania znacznej części robót budowlanych (stan surowy) przed wydaniem decyzji odwoławczej zostały stwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie są kwestionowane przez skarżących. Inwestorzy zostali powiadomieni dnia 24 lipca 2002 r. o wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji i wbrew zarzutom skargi odwołanie L. K. zostało złożone w terminie 14 dni od daty otrzymania przez nią decyzji organu I instancji.
Sąd mając powyższe na uwadze stwierdził, że nie można mówić, że inwestorzy jedynie przystąpili do budowy bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie w tak zaawansowanym stadium robót budowlanych przed wydaniem decyzji organu II instancji, nawet jeżeli nie została wykonana całość prac budowlanych musiało skutkować umorzeniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które stało się bezprzedmiotowe.
Wobec tego Sąd uznał za zbędne rozważania organu odwoławczego w przedmiocie braku dostarczenia przez inwestorów koniecznych uzgodnień i pozwoleń na zaopatrzenie budynku w media, a także wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, które jednak nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. i Z. S., reprezentowani przez adw. P. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również "poprzedzającej go decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 stycznia 2003 r".
Skargę kasacyjną oparto na zarzutach "naruszenie przepisów prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- art. 105 § 1 kpa oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z 25 lipca 2002 r. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody Mazowieckiego, w związku z postanowieniami art. 7, 9, 11, 77 § 1 i 4, 107 i 140 kpa,
- art. 16 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 29 tej ustawy, w zw. z art. 46 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wywodzi, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane. Jednakże w przypadku, gdy budowa nie jest ukończona, zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nakazujące wstrzymanie prowadzonych robót i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych po spełnieniu przez inwestora określonych warunków Okoliczność wykonania robót budowlanych w znacznej części nie została w żaden sposób w sprawie udowodniona, nie powołano biegłego w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Ponadto skarżący zarzucili, że Sąd nie dostrzegł błędów formalnych w decyzji oraz błędów w postępowaniu administracyjnym, czym naruszył art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych utrzymując w mocy wadliwą decyzję Wojewody Mazowieckiego, który naruszył przepisy art. 7, 9, 11, 77 § 1 i 4, 107 i 140 kpa. Organ ma obowiązek wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 i 11 kpa, a Wojewoda Mazowiecki nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, który ppkt art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego został naruszony w decyzji organu I instancji. Ponadto Wojewoda, który miał obowiązek zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1), a wykryte zmiany stanu faktycznego powinien uwzględniać z urzędu (art. 140 kpa) nie stwierdził, że media były już doprowadzone do rozbudowywanego budynku, że grunt znajduje się w ewidencji nieruchomości nierolniczych od 1962 r., a skarżący dnia 2.XII.2002 r. uzyskali dodatkowo decyzję o wyłączeniu z produkcji rolniczej części działki. Wobec tych uchybień organu błędne i niewłaściwe jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji (art. 107 kpa).
Ponadto skarżący zarzucili, że w składzie orzekającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego znajdowało się dwóch sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy na mocy art. 93 i art. 94 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zachowały status sędziów NSA i zostały przeniesione "na inne stanowisko" do WSA. Tymczasem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 16 stanowi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, zaś w składzie tym może uczestniczyć tylko jeden sędzia innego sądu (art. 46 § 1 Prawo o ustroju sądów powszechnych w związku z art. 29 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). W związku z tym skarżący zarzucili, że skład Sądu był niewłaściwy i naruszał obowiązujące przepisy prawa, zaś sprzeczność składu orzekającego z przepisami prawa (art. 183 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) jest przesłanką obligatoryjną do "unieważnienia postępowania".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, nie jest bowiem możliwa interpretacja zakresu zaskarżenia.
Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sadowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.
Wysokie wymagania stawiane skardze kasacyjnej, przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi korespondują z ustanowionym w tej ustawie przymusem adwokackim w sporządzeniu skargi (art. 175 § 1), mającym na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego.
Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucili "naruszenie przepisów prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 cyt. ustawy zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania dotyczyć może naruszenia prawa materialnego, jednak w skardze nie wskazano żadnego przepisu prawa materialnego, który zostałby przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszony. Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie konkretnych przepisów prawa procesowego, naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem i opisanie istotnego wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Jak już podkreślono, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.
Dlatego zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania administracyjnego - art. 105 § 1 kpa nie może być uznany za usprawiedliwiony, ponieważ odnosi się do postępowania prowadzonego przez organ administracji, a nie przez Sąd. Przepis ten nie miał zastosowania w postępowaniu sądowym, nie mógł więc być naruszony bezpośrednio przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), "przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody Mazowieckiego, w związku z postanowieniami art. 7, 9, 11, 77 § 1 i 4, 107 i 140 kpa".
Przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych określa, że kontrola przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd słusznie ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, albowiem decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, W związku z tym Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący nieważności postępowania. Stosownie do treści art. 93 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) osoby powołane na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych pozostają sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zmienia to faktu, że osoby te mogą wykonywać swoje obowiązki zarówno w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i w wojewódzkich sądach administracyjnych, gdyż na podstawie art. 94 § 1 tej ustawy mogą być przeniesione do sądów wojewódzkich z zachowaniem tytułu i wynagrodzenia, przysługującego sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem fakt, że z sprawie niniejszej w I instancji orzekało dwóch sędziów NSA, przeniesionych w trybie art. 94 § 1 p.p.s.a. do orzekania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie jest całkowicie zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną oddalił.