Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2004r., sygn. akt 7/IV SA 3531/02, po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2002r. ([...], w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podano błędny numer zaskarżonej decyzji tj. nr [...]), w przedmiocie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia 22 kwietnia 2002r. (w sentencji nie podano numeru tej decyzji). Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia były następujące: zdaniem Sądu pierwszej instancji skargi należało uwzględnić choć większość z podnoszonych w nich zarzutów nie znalazła potwierdzenia. Zarzutem, który stanowił o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji było wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę mimo toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji uzgadniającej projekt budowlany w zakresie ochrony środowiska. Konieczność tego uzgodnienia wynikała z faktu, iż przedmiotowa inwestycja zaliczana jest do mogących spowodować pogorszenie stanu środowiska zgodnie z ustaleniem ogólnym nr 11 miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego M. St. Warszawy, nadto wynikała z art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm.). Starosta Powiatu Warszawskiego decyzją z dnia 26 marca 2002r. uzgodnił w zakresie ochrony środowiska rozwiązania projektowe dla budowy [...] w Warszawie pod określonymi w decyzji warunkami. Odwołanie od tej decyzji wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (jak należy przypuszczać) w Warszawie Stowarzyszenie Przyjazne Miasto. W toku postępowania odwoławczego wywiązał się spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Wojewodą Mazowieckim co do tego, który organ jest właściwy do rozpatrzenia odwołania. W konsekwencji w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę, a także w dacie wydania decyzji organu drugiej instancji utrzymującej ją w mocy, decyzja Starosty Warszawskiego z dnia 26 marca 2002r., uzgadniająca projekt w zakresie ochrony środowiska nie była ostateczna. Z faktem tym wiążą się konsekwencje w postaci braku formalnego uzgodnienia inwestycji w zakresie ochrony środowiska. Tymczasem art.32 ust.l pkt 2 Prawa budowlanego (w uzasadnieniu wyroku nie podano miejsca publikacji powołanej ustawy) stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Jeżeli zatem przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od uprzedniego uzyskania przez inwestora uzgodnienia, które dodatkowo powinno mieć formę decyzji to wydanie pozwolenia budowlanego przed rozpoznaniem odwołania od decyzji uzgadniającej stanowi jednocześnie o braku uzgodnienia. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji głównej. Jakkolwiek ocena oddziaływania na środowisko nie ma "rozstrzygającego znaczenia" (rozstrzyga bowiem sam organ wydający decyzje), to jednak ze względu na wagę wspomnianej oceny strona ma prawo zgłaszać do niej uwagi i zastrzeżenia, które powinny być złożone w formie procesowej.
Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2004r., sygn. akt 7/IV SA 3531/02 zaskarżony został skargą kasacyjną w całości przez [...], reprezentowany przez pełnomocnika – umocowanego adwokata. Wyrokowi zarzucono wydanie go z naruszeniem art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art.32 ust. l pkt 2 i art. 35 ust.l pkt 2 Prawa budowlanego (nie podano miejsca publikacji ustawy) poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zostało wydane mimo toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji uzgadniającej projekt budowlany w zakresie ochrony środowiska. W związku z tym sformułowano wniosek o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Zarzut skargi kasacyjnej uzasadniono następująco: po rekapitulacji motywów zawartych w zaskarżonym wyroku skarżący stwierdził, iż w dniu 27 października 2002r. weszła w życie ustawa z 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz.361 ze zm.), zgodnie z istniejącymi w niej uregulowaniami prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcję starosty. Zgodnie z art.383 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. –Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm.) wymogu uzgodnienia lub opiniowania nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Podobne stanowisko zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w wydanej w dniu 28 lutego 2003r. decyzji nr KOC/399/Os/03 wskazując, iż skoro postępowanie prowadzone w trybie art.48 –Prawa o ochronie środowiska prowadzi ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art.46 ust.4 to nie stosuje się wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska. Opisaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia 26 marca 2002r. (nr [...]) i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, wskazując, iż kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko została przeniesiona do postępowania głównego. Strona (nie wskazano bliżej jaka) miała możliwość zgłaszania swoich uwag i zastrzeżeń co do oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji i z prawa tego korzystała na co wskazuje treść pisma Starosty z dnia 10 maja 2002r. W istocie w konkretnym przypadku nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy bowiem jak w uzasadnieniu podał Wojewódzki Sąd Administracyjny "jakkolwiek ocena oddziaływania na środowisko nie ma rozstrzygającego znaczenia (rozstrzyga bowiem sam organ wydający decyzję)". Zatem brak ostatecznej decyzji nie miał wpływu na wynik sprawy. Na koniec stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie, kiedy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, a nadto postępowanie w sprawie uzgadniania rozwiązań w zakresie ochrony środowiska zostało umorzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zatem orzec przy rozpoznawaniu skargi według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie Przyjazne Miasto, reprezentowane przez ustawionego w sprawie adwokata domagając się oddalenia skargi kasacyjnej [...] oraz zasądzenia na rzecz Stowarzyszenia Przyjazne Miasto zgodnie z art.204 pkt 2 –Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego stosownie do norm przypisanych). W uzasadnieniu zwrócono głównie uwagę na trafność rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podstawę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2004r., sygn. akt. 7/IV SA 3531/02 (zwanego dalej WSA) stanowił przepis art.174 pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) stanowiący o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W konkretnym wypadku zarzucono naruszenie przepisów art. 32 ust.1 pkt 2 i art.35 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zostało wydane mimo toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji uzgadniającej projekt budowlany w zakresie ochrony środowiska. Już samo brzmienie przepisu art.32 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie nasuwa żadnych istotnych trudności interpretacyjnych, stanowi on bowiem "pozwolenie na budowę (...) obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim (ust.
- uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (ust.1 pkt 2)". Uzyskanie wskazanych w powołanym przepisie pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów należy rozpatrywać w kategorii obowiązków inwestora, inaczej mówiąc jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i nie wprowadza jakichkolwiek elementów uznaniowych. W art.32 ust. 2 nawiązano do przepisów szczególnych, przez które należy rozumieć przepisy inne niż prawo budowlane, z których wynikają obowiązki zapewnienia, by w przygotowywanej inwestycji znalazły odpowiedni wyraz szczególne wymagania związane z potrzebą ochrony niektórych terenów lub obiektów budowlanych albo wynikające z potrzeby uwzględnienia specyfiki danego rodzaju działalności. Wymagania takie zawiera wiele ustaw np. prawo o ochronie środowiska, o ochronie przyrody, o lasach, o ochronie zabytków, o uzdrowiskach, prawo wodne, prawo geologiczne i górnicze. Czynności podejmowane na podstawie art.32 ust.2 mogą być podejmowane również w formie decyzji administracyjnych. Potrzeba dokonania uzgodnień lub uzyskania opinii może też wynikać z ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. E. Radziszewski: Prawo budowlane przepisy i komentarz, Warszawa 2004, s. 90-91 i s. 93). Zgodzić się trzeba jedynie z tym, iż WSA w uzasadnieniu zawarł pewien lapsus w zdaniu "(...) ocena oddziaływania na środowisko nie ma rozstrzygającego znaczenia". Stwierdzenie to jednak nie wypacza istoty motywów rozstrzygnięcia Sądu. Powołane w petitum skargi jednoczesne naruszenie przepisu art.35 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego jest chyba nieporozumieniem. Przepis ten stanowi, iż "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi". Po pierwsze, do powołanego przepisu niezasadnie odwołał się WSA w uzasadnieniu wyroku, po drugie, zarzut naruszenia tego przepisu nigdzie nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej oparto na chybionym merytorycznie założeniu, które sformułowane zostało w ostatnim akapicie, ostatnim zdaniu skargi; jednakowoż tam zawartej hipotezie podporządkowane zostały wcześniejsze wywody. Wnoszący skargę kasacyjną sformułował pogląd, iż WSA winien przy rozpoznawaniu skargi orzec według stanu prawnego i faktycznego "istniejącego w dniu wydania orzeczenia". Takie zapatrywanie jest w zupełności nietrafne, pozostaje w sprzeczności z modelowymi regułami orzekania przez sądy administracyjne.
Dylemat polegający na tym, czy sąd administracyjny powinien orzekać o zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, biorąc za podstawę swojej oceny stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, istniejące w chwili wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, czy też według ich stanu w chwili orzekania, a więc z uwzględnieniem ewentualnych zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu czynności, a przed momentem orzekania przez sąd pierwszej instancji został rozwikłany w jednoznaczny sposób w doktrynie i orzecznictwie. Niezależnie od braku w tym zakresie wyraźnych regulacji prawnych w p.p.s.a. (trudno bowiem uznać za wystarczające unormowanie zawarte w art. 133 § 1 p.p.s.a.) należy przyjąć, że dokonanie oceny o zgodności lub niezgodności przedmiotu kontroli sądu administracyjnego z prawem jest możliwe tylko na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia danego aktu lub czynności i stanowił ich podstawę faktyczną. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub czynności. Jego funkcje są bowiem odmienne od celów i zadań organu odwoławczego, który w postępowaniu w drugiej instancji ma obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy in merito. Wyrok sądu pierwszej instancji nie zamyka organowi administracji publicznej i stronie wszczęcia nowego postępowania, ale w nowej już sprawie administracyjnej, której podłożem faktycznym rozstrzygnięcia będzie nowy stan faktyczny. W sposób identyczny należy podejść do problemu określenia momentu miarodajnego dla sądu administracyjnego przy ocenie stanu prawnego sprawy. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego i kasacyjny – co do zasady – model orzekania przez sąd wymagają przyjęcia jako reguły, że za punkt odniesienia przy formułowaniu normy dopełnienia, w stosunku do której kontrola ta jest dokonywana będzie stan prawny obowiązujący w dniu wydawania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności, a nie w dniu orzekania. Taki pogląd był powszechnie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwie. Nie ma żadnych racjonalnych powodów, by zapatrywanie takie straciło aktualność na tle nowych regulacji wprowadzających dwuinstancyjną strukturę postępowania sądowoadministracyjnego (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Warszawa 2005, s.421 i n. oraz T.Woś: Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, Kraków 1989, s.152 oraz powołaną tam literaturę i piśmiennictwo).
W sprawie objętej skargą kasacyjną chronologia działań organów administracji publicznej potwierdza, co do zasady, trafność sformułowanych wcześniej ocen ogólnych. Zasadnicze znaczenia w sprawie ma decyzja Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia 26 marca 2002r. ([...] uzgadniająca w zakresie ochrony środowiska rozwiązania projektowe dla budowy [...] (nie można podać nr karty akt administracyjnych, które przedstawione zostały WSA w sposób nieuporządkowany). W podstawie prawnej tejże decyzji podano art. 378 ust.1 i art. 48 ust.2 pkt l w zw. z art. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.-Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm.) oraz Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzony Uchwałą Rady m. st. Warszawy [...] z dnia 28 września 1992r. Decyzyjna forma załatwienia tej sprawy wedle wówczas obowiązującego stanu prawnego nie ulegała wątpliwości. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez Stowarzyszenie Przyjazne Miasto w dniu 18 kwietnia 2002r. Efektem złożonego odwołania było powstanie negatywnego sporu o właściwość w zakresie rozpoznania odwołania pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim, co w jakimś stopniu uzasadnia długi okres załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 października 2002r., sygn. akt. II SA 3084//02 wskazał na organ właściwy do rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 28 lutego 2003r. (KOC/399/Os/03) uchyliło opisaną wcześniej decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia 26 marca 2002r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, iż w dniu 27 października 2002r. weszła w życie ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), zgodnie z którą miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Efektem wejścia w życie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy prezydent miasta na prawach powiatu rozpoczął jednocześnie pełnienie funkcji starosty. Zatem wedle art. 383 Prawa o ochronie środowiska wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym.
Niezależnie jednak od opisanych wcześniej procedur Burmistrz Gminy Warszawa Centrum wydał w dniu 22 kwietnia 2002r. decyzję (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i wydanie pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji złożonego przez [...] Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 23 kwietnia 2002r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 22 kwietnia 2002r.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzje objęte zakresem rozpoznania WSA zostały podjęte z pominięciem toku instancji związanym z załatwieniem opisanej wcześniej decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia 26 marca 2002r. W dacie podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji tj. 22 kwietnia 2002r. oraz w dacie podejmowania decyzji przez organ odwoławczy tj. 23 lipca 2002r. decyzja pierwotna z dnia 26 marca 2002r., uzgadniająca rozwiązanie projektowe w zakresie ochrony środowiska była decyzją nieostateczną, nierozpoznaną przez organ odwoławczy. Przypomnieć należy, iż zmiany ustawodawcze wprowadzające odmienny reżim prawny uzgadniania wymogów ochrony środowiska zaczęły obowiązywać od dnia 27 października 2002r. zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, oparta o nowy stan prawny, zapadła dopiero w dniu 28 lutego 2003r.
W konkluzji dotychczasowych rozważań należy przyjąć, iż WSA oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo przyjął, iż w dacie jej wydawania nie była spełniona przesłanka prawidłowości pozwolenia budowlanego w świetle wymogów art. 32 ust.l pkt 2 Prawa budowlanego. Tym niemniej WSA w żadnym miejscu uzasadnienia nie objaśnił na czym polegało w konkretnym przypadku naruszenie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenia art. 35 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego.
Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z ar.181 p.p.s.a.