Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. Sygn. akt 4 II SA/Wr 2153/03, po rozpoznaniu skargi P. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 27 sierpnia 2003 r. ([...]), utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 13 maja 2003 r. ([...]), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.
Powyższą decyzją z dnia 13 maja 2003 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa, odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 29 czerwca 1999 r. ([...] utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia 26 lutego 1999 r. odmawiającą P. W. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, powołanej dalej jako ustawa.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zwany dalej Kierownikiem Urzędu, odmowę uchylenia swojej wcześniejszej decyzji w trybie art. 154 § 1 i 2 kpa uzasadniał tym, że strona w uzasadnieniu wniosku powoływała okoliczności podawane wcześniej i brane pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji z 1999 r., nie powoływała się natomiast na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, ani też na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym, stosownie do dyrektyw wypływających z art. 235 § 1 kpa, Kierownik Urzędu zakwalifikował sprawę jako wniosek o uchylenie własnej decyzji w trybie art. 154 kpa. Zdaniem organu, wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy "świadczenie pieniężne (...) przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie oraz posiadają stałe miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".
Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 2a i b ustawy, represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r.
Tymczasem jak wynika z akt sprawy, P. W. we wnioskowanym okresie nie posiadała obywatelstwa polskiego i wywieziona była z terytorium byłego ZSRR.
P. W. pismem z dnia 29.09.2003 r. wniosła skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego na decyzję Kierownika Urzędu z dnia 27 sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ dowolnie zinterpretował wniosek strony, iż chodzi jej o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 kpa wskazując, że zakres przedmiotowy art. 235 jest węższy niż art. 233 i 234 kpa. Decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 kpa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kierownik Urzędu ograniczył się do merytorycznej oceny ostatecznej decyzji z dnia 29 czerwca 1999 r., nie poczynił natomiast żadnych starań w ustaleniu, czy za wzruszeniem powyższej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w ocenie Sądu, narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, reprezentowany przez radcę prawnego M. Ł., która zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. N 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w związku z art. 154 § 1 kpa – polegające na przyjęciu, że przepis ten pozwala organowi administracji na zmianę decyzji związanej, wydanej w oparciu o przesłanki wynikające z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu w sytuacji, gdy nie naruszył on przepisów postępowania,
- art. 145 § 1 pkt 1cppsa – polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w przypadku niedopuszczenia się przez organ administracji naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy, strona skarżąca wnosi o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,
- zasądzenie od P. W. na rzecz Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego Sąd I instancji nie wykazał. Sąd w niniejszej sprawie powinien wykazać, że niewyjaśnienie kwestii interesu społecznego lub słusznego interesu strony, mogło wpłynąć na zmianę uprzedniej decyzji w taki sposób, że mogłoby otworzyć przed P. W. drogę do ubiegania się o uprawnienie do świadczenia pieniężnego.
W przypadku nawet przyjęcia, iż opisywane przez Sąd uchybienie zaistniało, pozostaje ono bez wpływu na rozstrzygnięcie organu. W tym przypadku chodzi o tzw. decyzję związaną, wydając którą, organ nie ma "luzu decyzyjnego" w zakresie rozstrzygnięcia, gdyż w określonych okolicznościach i po spełnieniu określonych przesłanek, ma obowiązek wydania określonej decyzji. W niniejszej sprawie organ raz jeszcze przeanalizował przesłanki dopuszczalności przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy chcąc sprawdzić, czy obowiązujące przepisy dopuszczają taką możliwość. Po sprawdzeniu, że bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy (art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 2a), ponad wszelką wątpliwość, wyłączają skarżącą z grona beneficjentów ustawy z 1996 r., dalsze rozważania dotyczące interesu społecznego lub interesu strony byłyby bezprzedmiotowe, skoro jedyną możliwością byłoby wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
P. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i nie obciążanie jej kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, tym samym nie można się zgodzić z zaskarżonym rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem.
Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, Sąd wydaje wyrok (...) na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć, że rozstrzygnięcie Sądu powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale w oparciu o całość dokumentacji – akt sprawy przesłanych do Sądu. Ma to dać Sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcie obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.
Dokonując analizy przesłanych akt administracyjnych, nie sposób nie zauważyć, że po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia 29 czerwca 1999 r., która stała się prawomocna, gdyż skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia nie wniosła skargi do NSA, skarżąca przesłała do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych sześć pism (w tym jedno do Ministra Sprawiedliwości) prosząc o przyznanie dodatku do emerytury z tytułu deportacji do Niemiec, bądź o ponowne rozpoznanie sprawy. Urząd w odpowiedzi na te pisma, czterokrotnie wysłał do skarżącej obszerne pisma wyjaśniające, że w sprawie zapadła już decyzja ostateczna, której skarżąca nie zaskarżyła do NSA i że brak podstaw prawnych do ponownego rozpatrywania tej samej sprawy tym bardziej, że skarżąca nie spełnia podstawowych wymogów uprawniających do świadczenia, wynikających z ustawy z dnia 31 maja 1996 r. Korespondencja w powyższej sprawie pomiędzy skarżącą a Urzędem trwała od sierpnia 1999 r. do czerwca 2003 r., przy czym wyjaśnienia Urzędu nie odnosiły żadnego skutku, skarżąca ciągle pisała nie podając żadnych przesłanek, które by mogły pozwolić na wzruszenie decyzji z dnia 29 czerwca 1999 r. w drodze wznowienia postępowania, bądź stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji, organ nie widząc innego wyjścia, przyjmując rozwiązanie najbardziej korzystne dla skarżącej, wszczął postępowanie na podstawie art. 154 kpa, opierając się na wykładni art. 235 kpa. Niezrozumiały więc w tych okolicznościach jest zarzut Sądu, że niedopuszczalne jest dowolne interpretowanie i kwalifikowanie wniosku strony, ze wskazaniem, iż zakres przedmiotowy art. 235 jest węższy niż art. 233 i 234 kpa. Przepisy art. 233 i 234 kpa nie mogły mieć tu zastosowania, gdyż sprawa została zakończona decyzją ostateczną, więc pisma skarżącej można było jedynie rozpatrywać na tle art. 235 kpa. Skoro jednak nie było podstaw do wznowienia postępowania, ani stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 czerwca 1999 r., pozostało jedynie wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 kpa. Analizując treść korespondencji prowadzonej przez skarżącą z Urzędem na przestrzeni czterech lat, można dojść do przekonania, że organ nie był w stanie, nie ze swojej winy ustalić treść żądania strony, która pozostawała głucha na wyjaśnienia i argumentację organu.
W tej sytuacji trudno mieć pretensje, że organ wszczął postępowanie w trybie art. 154 kpa, nieuzasadnione są też zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 9 i 77 kpa w świetle analizowanych akt sprawy.
Nie można się też zgodzić z dalszą częścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która dotyczy naruszenia art. 154 § 1 i 2 kpa. Przepis ten jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej.
Tak jak wzruszenie decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy tez stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, tak przepisy art. 154 i 155 kpa dotyczą wzruszenia (uchylenia, zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi wadami.
Oba te przepisy są odpowiednikami art. 99 i 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), jednak w Kodeksie postępowania administracyjnego zmieniono nieco ich redakcję, co powoduje często wątpliwości co do ich radtio legis bądź błędną ich wykładnię. W brzmieniu art. 99 i 100 rozporządzenia z 1928 r. nie było wątpliwości, że są to postępowania, które mogą być wszczęte tylko z urzędu, natomiast z brzmienia art. 154 i b155 kpa nie można jednoznacznie wysnuć takiego wniosku, co skłania niektórych do interpretacji, że ma tu zastosowanie art. 61 § 1 kpa, chociaż i nie brak odmiennych poglądów (wyrok NSA z dnia 16.06.1998 r. III SA 1593/96 LEX nr 35481, wyrok NSA z dnia 13.12.1996 r. III SA 1214/95, LEX nr 27429). Należy zauważyć, że w przypadku innych trybów nadzwyczajnych ustawodawca wyraźnie wskazał, że postępowania mogą być wszczęte z urzędu lub na żądanie strony (art. 147, 157 § 2 kpa), chociaż nie musiał, skoro wynika to z brzmienia art. 61 § 1 kpa.
Ponadto w przepisach art. 154 i 155 kpa, ustawodawca sformułował jako przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych warunki: "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony", czego nie było w art. 99 i 100 rozporządzenia. Tak zmieniona redakcja przepisów na tyle innych postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, budzi niekiedy wątpliwości i nieporozumienia, jeżeli przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 154 i 155 kpa, nie weźmie się pod uwagę aspektu historycznego ich brzmienia i miejsca tych przepisów w całym systemie kodeksowych regulacji postępowań nadzwyczajnych. Wydaje się niezbędnym przyjąć, aby nie popaść w sprzeczności interpretacyjne, co do rozumienia art. 154 kpa, że postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko z urzędu w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli są to decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 kpa można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych, dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego – ustawy). W omawianej sprawie, jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, decyzja z dnia 29 czerwca 1999 r. jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 1 i 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. (powołanej wcześniej) i co jasno i logicznie wywiódł organ w uzasadnieniach decyzji z dnia 13 maja 2003 r. i 27 sierpnia 2003 r. W tych okolicznościach bezcelowe było analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji z dnia 29 czerwca 1999 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że w/w przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku bez wątpienia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Z powyższego wynika, że w trybie art. 154 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 kpa może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa (glosa S. Jędrzejewskiego do wyroku NSA z dnia 21.3.1995 r., SA/Po 2119/94, OSP 1996, nr 4, poz. 77).
W świetle powyższych rozważań, zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, należy uznać za wadliwe, gdyż w tym przypadku organ nie naruszył przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – jak to wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.