Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. 3 II SA/Wr 1413/02 oddalił skargę Grzegorza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 kwietnia 2002 r. (...), wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Burmistrz Gminy M., decyzją z dnia 27 grudnia 2001 r. zezwolił podmiotowi określonemu jako Zakład Usługowo-Handlowy Grzegorz K. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne - w W., na linii G.-P. Zezwolenie zostało wydane na czas nieoznaczony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło - z urzędu- postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności i decyzją z dnia 4 kwietnia 2002 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza M. z dnia 27 grudnia 2001 r. (...), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, powołując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia przepisy art. 156 par. 1 pkt 2 w związku z art. 157 par. 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Kolegium, podstawowym aktem prawnym regulującym zasady wydawania zezwoleń - w dacie złożenia wniosku oraz w momencie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - była ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób /Dz.U. nr 141 poz. 942 ze zm./. W myśl art. 11 ust. 3 tej ustawy, przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne był obowiązany przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia projekt rozkładu jazdy uzgodniony na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego oraz ustalone z właścicielami przystanków i dworców zasady korzystania z tych obiektów. Materii tej dotyczyło także wydane na podstawie art. 11 ust. 5 przywołanej ustawy, rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia, opublikowane w Dz.U. nr 34 poz. 193. Rozporządzenie to również przewidywało w par. 1 ust. 2 obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na krajowy zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami: projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego, a także ustalone z właścicielami przystanków i dworców zasady korzystania z tych obiektów. Osoby ubiegające się o wydanie zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób powinny już do podania dołączyć wyżej wymienione, niezbędne dokumenty. Ich brak stanowi bowiem brak formalny wniosku i jako taki winien zostać przez stronę uzupełniony przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez organ administracyjny, w myśl art. 64 par. 2 Kpa. Kolegium podniosło, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, że Grzegorz K. nie dołączył do wniosku wspomnianych dokumentów. Do wniosku dołączono bowiem jedynie nie zatwierdzony projekt rozkładu jazdy od dnia 1 września 1998 r., pismo skierowane do Koordynatora Obszarowego o koordynację rozkładu jazdy oraz pismo z dnia 15 kwietnia 1998 r. do Dyrektora MZK w W. o wyrażenie zgody na korzystanie z przystanków. W związku z tym przedmiotowa decyzja dotknięta była wadą nieważności.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w dniu 26 kwietnia 2002 r. decyzję, w której utrzymało w mocy swoja poprzednią decyzję z dnia 4 kwietnia 2002 r. podtrzymując dotychczasowe argumenty.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, Grzegorz K. wniósł o uchylenie w całości obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając naruszenie przez ten organ art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, przez błędne zastosowanie tegoż przepisu i przyjęcie, że wydanie zezwolenia Grzegorzowi K. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, iż zezwolenie zostało wydane skarżącemu na podstawie nieaktualnego rozkładu jazdy, tym bardziej, że par. 6 rozporządzenia gwarantuje ważność rozkładów jazdy zatwierdzonych dotychczas przez organy koordynujące, do czasu wprowadzenia w nich zmian.
Ponadto, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, wady określone w art. 156 par. 1 Kpa mają charakter materialnoprawny. Ocenie organu działającego na tej podstawie podlega zatem sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ja postępowanie.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, iż Kolegium przyjęło trafny stan normatywny, na podstawie którego powinna być weryfikowana ważność decyzji Burmistrza M. z dnia 27 grudnia 2001 r., ustalając prawidłowo, że ocena powinna uwzględniać rozwiązania obowiązujące w czasie prowadzenia przez wspomniany organ postępowania administracyjnego i orzekania w sprawie.
W tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia, a także rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych i przepisy tych aktów stanowiły podstawę weryfikacji decyzji administracyjnej.
W ocenie sądu I instancji zachowany został wymóg przewidziany w art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy, bowiem przedstawiony przez przedsiębiorcę projekt rozkładu jazdy, zatwierdzony przez organ koordynujący kompetentny do dokonania uzgodnienia, zachował ważność - dla potrzeb postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanego przez Kolegium zezwolenia - na podstawie par. 6 rozporządzenia z dnia 5 marca 2000 r. i w tym zakresie stanowisko organu nie było zasadne.
Natomiast prawidłowo stwierdzono naruszenie art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Przepis ten wprowadzał obowiązek przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie na przewozy regularne przedłożenia organowi ustalonych z właścicielami przystanków i dworców zasad korzystania z tych obiektów. Obowiązek ten został uzupełniony w par. 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego powinnością dołączenia wspomnianych zasad, do wniosku o wydanie zezwolenia. Akta rozpoznawanej sprawy nie zawierają stosownego dokumentu, który określałby zasady korzystania przez Grzegorza K. z przystanków znajdujących się na proponowanej przez wnioskodawcę linii komunikacyjnej, na której zamierzał on świadczyć usługi w zakresie regulowanego przewozu osób, ustalone w właścicielami tych obiektów. Zdaniem Sądu I instancji "ustalenie", o którym mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy i w par. 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, zakłada osiągnięcie dwustronnego porozumienia w tym zakresie między podmiotem, który zamierza uzyskać zezwolenie na przewozy regulowane, a właścicielem przystanków. Takim ustaleniem nie jest natomiast jednostronne oświadczenie woli wnioskodawcy w przedmiocie zasad korzystania z przystanków.
Mimo, iż strona nie przedłożyła jednak ustalonych z właścicielem zasad korzystania z przystanków i dworców, Burmistrz M. wydał zezwolenie, z naruszeniem art. 11 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy.
W ocenie Sądu stanowiło to rażące naruszenie prawa. Przemawia za tym treść art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. i par. 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 marca 1998 r. Ponadto Sąd podniósł, iż art. 8 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że organ udzielający zezwolenia odmawia jego udzielenia w razie niespełnienia przez przedsiębiorcę warunków, o których mowa w art.
- Przytoczone brzmienie art. 8 ust. 1 nie dopuszcza żadnej swobody organu decyzyjnego. Przeciwnie, zawarta w nim dyspozycja ma charakter imperatywu. Organ został bowiem zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanego zezwolenia, jeżeli stwierdzi, że przedsiębiorca nie spełnił któregokolwiek z wymogów określonych w całym art. 11 powołanej ustawy i to niezależnie od przyczyn takiego stanu. W przepisie art. 8 ust. 1 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, sformułowane zostały sankcje na wypadek niezachowania przesłanek sformułowanych w art. 11, od łącznego spełnienia których uzależniona jest dopiero możliwość udzielenia zezwolenia. Sankcję tę stanowi obowiązkowa odmowa udzielenia zezwolenia.
Burmistrz M., wydając - wbrew rozważanej dyspozycji zawartej w art. 8 ust. 1 - zezwolenie, mimo nie spełnienia przez Grzegorza K. warunku przewidzianego w art. 11 ust. 3 pkt 2, dopuścił się ewidentnego naruszenia obu tych przepisów. Naruszenie to należało ocenić jako rażące, także w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny, przywołanych w skardze. Treść decyzji pozostaje przecież "w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią" przywołanych przepisów. W rozważanym przypadku uchybienie prawu ma też "charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający odmiennej wykładni".
Grzegorz K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób /Dz.U. nr 141 poz. 942 ze zm./ i par. 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pomiędzy skarżącym i Zarządem Dróg Komunikacji w W. nie doszło do zawarcia umowy w przedmiocie zasad korzystania z przystanków objętych uzgodnionym rozkładem jazdy i zezwoleniem Burmistrza M. z dnia 27 grudnia 2001 r.
W uzasadnieniu zaznaczono, iż skarżący faktycznie nie przedstawił umowy obustronnie podpisanej przez zarządcę przystanków i skarżącego, ustalającej zasady korzystania z tych przystanków na uzgodnionej już odrębnie trasie przewozów. Jednakże - w ocenie skarżącego - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie zinterpretował znaczenie tych uzgodnień, nadając im znaczenie inne, niż faktycznie ono posiada.
Uzgodnienie to bowiem sprowadza się jedynie do ustalenia wysokości odpłatności za korzystanie z tych przystanków, a nie zasad ograniczonego prawa własności, co jest wyłącznie oczywistym skutkiem tych uzgodnień, a właściwie wcześniej dokonanego uzgodnienia "rozkładu jazdy".
Wobec zwłoki zarządcy z zawarciem stosownej umowy w formie pisemnej, w ocenie skarżącego, mógł on złożyć oświadczenie o przystąpieniu do istniejących i określonych przez zarządcę zasad korzystania z przedmiotowych przystanków, czego skutkiem jest zawiązanie stosownej umowy. Jedynym więc brakiem było nie przedstawienie organowi koncesyjnemu dokumentu w postaci odrębnej umowy o zasadach korzystania z przystanków, ale nie jej nieistnienie, a więc niespełnienie wymogu określonego w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy bowiem Sąd nie naruszył wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.
Bezsporne w sprawie jest, iż obowiązujący w dacie wydania przedmiotowej decyzji zezwalającej na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - stan prawny przewidywał konieczność spełnienia określonych warunków by takie zezwolenie uzyskać. Warunki te określał art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób /Dz.U. nr 141 poz. 942 ze zm./. W razie ich niespełnienia, stosownie do art. 8, następuje odmowa udzielenia zezwolenia. Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, iż decyzja udzielająca zezwolenia rażąco narusza prawo jeżeli nie został spełniony warunek określony w art. 11 ww. ustawy.
Jednym z tych warunków jest konieczność przedłożenia organowi udzielającemu zezwolenia ustalonych z właścicielami przystanków i dworców zasad korzystania z tych obiektów. Ustalenie to jest więc formą umowy zawartej pomiędzy właścicielem przystanków a osobą, która chce korzystać z tych przystanków. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżący podjął działania zmierzające do ustalenia określonych zasad korzystania z przystanków. Jednakże działania te, wobec postawy właściciela przystanków - nie zakończyły się ustaleniem tych zasad. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, nie doszło do zawarcia umowy w tym przedmiocie.
Pismo skarżącego z dnia 27 listopada 2001 r. skierowane do Zarządu Dróg i Komunikacji w W., będącego zarządcą przedmiotowych przystanków, nie można bowiem uznać za umowę. Pismo to jest bowiem oświadczeniem woli jedynie skarżącego. Natomiast zawarcie umowy jest czynnością prawną, w skład której wchodzą co najmniej dwa oświadczenia woli. Jeżeli pismo to uznać za ofertę, to do uznania, że doszło do zawarcia umowy, niezbędne jest przyjęcie tej oferty przez drugą stronę. Jednakże tutaj również niezbędne jest stosowne oświadczenie woli o przyjęciu oferty, które to oświadczenie musi dotrzeć do oferenta. Natomiast w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż właściciel przystanków takiego oświadczenia nie złożył. W związku z tym nie można uznać, że doszło do zawarcia umowy w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z przystanków. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe, a Sąd nie dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób.
Wobec postawy zarządcy przystanków zrozumiałe jest działanie skarżącego, ale działanie to nie mogło odnieść skutku w postaci zawarcia stosownej umowy. Skutek taki mógł skarżący ewentualnie osiągnąć podejmując stosownie czynności przed sądem powszechnym.
Z tych wszystkich względów należy uznać, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.