Uzasadnienie
OSK 1672/04
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: I. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 14 grudnia 2001 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 maja 1999 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 grudnia 1997 r. Burmistrza Gminy Warszawa Wawer o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego z czterema mieszkaniami zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul.[...] w Warszawie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 maja 1999 r. oraz decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Wawer z dnia 17 grudnia 1997 r.
W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że postępowanie w sprawie budowy budynku przy ul.[...] trwa ponad 10 lat. Było wydawanych kilkanaście decyzji administracyjnych i kilka wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powołaniem się na wyrok NSA z 25 lutego 2001 r. w sprawie [...] uchylający decyzję GINB z dnia 10 sierpnia 2001 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 maja 1999 r. podkreślono, że do przedmiotowej budowy należy stosować znowelizowany art. 103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc w konsekwencji przepisy dotychczasowe tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotem kontroli są decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 maja 1999 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Wawer z 17 grudnia 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Materiał dowodowy wskazuje, że inwestorka B. T.-K. nie dysponowała ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę. Dlatego należało orzec o dalszych losach budynku na podstawie art. 37, 40, 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Legalizacja budowy zawarta w decyzji z dnia 17 grudnia 1997 r., zdaniem Sądu, nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 37, 40, 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Wydając decyzję z dnia 17 grudnia 1997 r. Burmistrz Gminy Warszawa Wawer nie wystąpił do organów nadzoru budowlanego o zbadanie zrealizowanej budowy w kontekście art. 37 ust.1 pkt 2 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie przeprowadził zupełnie oceny zdatności do użytku wybudowanego obiektu stosownie do art. 42 tego Prawa. Zdatność ta powinna zaś obejmować badanie wybudowania obiektu zgodnie z obowiązującymi w danym przypadku przepisami w zakresie ochrony interesów osób trzecich, ochrony środowiska, wymaganiami sanitarnymi itp. Organ wydający decyzję z dnia 17 grudnia 1997 r. ograniczył się zaś do oceny zgodności z dokumentacją inwentaryzacyjną załączoną przez inwestora. Dawało to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 grudnia 1997 r. Błędy powyższe nie zostały uwzględnione w decyzji z dnia 20 maja 1999 r. a Wojewoda Mazowiecki w tej decyzji próbował jedynie ocenić zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków... (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), ale ograniczył się do oceny tylko jednej granicy z działką I. L. i ta ocena nie była prawidłowa. Były zaś zarzuty co do nieprawidłowego usytuowania obiektu w stosunku do działki Leszka Sieniawskiego w zakresie naruszenia § 13 cyt. rozporządzenia. Nie ustosunkowano się ponadto do kwestii podnoszonych w decyzjach rozbiórkowych dotyczących murowanego ogrodzenia i przybudówki – wiaty.
Skarga kasacyjna B. T.-K. zarzucając naruszenie art. 134, 135 i 145 § 1 pkt 1 i 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułuje wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi [...]względnie przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuca również naruszenie art. 74 Konstytucji RP w warunkach przekroczenia dyspozycji art. 135 ustawy, skoro art. 77 wymaga od władz publicznych sprzyjaniu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obywateli.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczone są twierdzenia i zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skargi kasacyjnej ponadto w dacie wydawania decyzji z dnia 17.12.1997 r. ten sam organ był uprawniony do oceny przesłanek z art. 37, 40, 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie wskazano braku przesłanek z art. 42 tego Prawa, a dopiero wówczas można oceniać istnienie jego rażącego naruszenia. Decyzja z dnia 20 maja 1999 r. zawiera szczegółową ocenę zgodności wybudowanego obiektu w zakresie zachowanych odległości od granicy działek sąsiednich, zwłaszcza, że podział na działki był dokonany dopiero w 1995 r. Zebrany materiał nie daje podstaw do twierdzenia o naruszeniu interesów osób trzecich m.in. w zakresie usytuowania okien od strony działki L. S.. Opinia zaś biegłego B.B. wyklucza zagrożenie pożarowe. Wody opadowe z budynku garażowego odprowadzane są na działkę inwestora (k.33 inwentaryzacji). Kwestie dotyczące ogrodzenia i przybudówki wiaty nie wiążą się z przedmiotem niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące braku oceny w postępowaniu administracyjnym istnienia przesłanek określonych w art. 37, 40, 42 Prawa budowlanego nie przestają być aktualne bez względu na to, czy ocena ta powinna być dokonana przez odrębny organ nadzoru budowlanego czy też przez organ, który wydał decyzję z dnia 17 grudnia 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie. Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej co do tej kwestii nie mogą stanowić podstawy wzruszenia, jedynie z tej przyczyny, zaskarżonego wyroku, jeżeli jednocześnie nie ma ustalenia wykluczającego potrzebę dokonania takiej oceny. Tego rodzaju ustaleń nie dokonano zaś w wystarczającej mierze, w postępowaniu administracyjnym.
Rozstrzygnięcie wynikające z zaskarżonego wyroku, biorąc pod uwagę nie tylko samą jego sentencję, ale również uzasadnienie, sprowadzono się, ujmując tę kwestię z pewnym uproszczeniem, do potrzeby dokonania w postępowaniu administracyjnym określonych ustaleń w zakresie wymaganym przez, powołane już wyżej, przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (art. 37, 40, 42). Wiąże się to z kolei z wymaganiem należytego wyjaśnienia sprawy, bo przepisy tego Prawa stanowiły materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć. Stanowi to, ze zrozumiałych względów, jeden, choć nie jedyny argument przemawiający za aprobatą tego rozstrzygnięcia a w konsekwencji - stwierdzenia o braku usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej sformułowanej jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określanego dalej skrótem ppsa. Przepisy te dotyczą bowiem, jak wiadomo, uchylenia decyzji lub postanowienia albo stwierdzenia ich nieważności, ale z określonych przyczyn. Przyczyn tych zaś wprost, skarga kasacyjna nie formułuje. W nawiązaniu jednak do twierdzeń skargi kasacyjnej wynikających z jej uzasadnienia o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, trzeba podkreślić, że decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, zarówno w jego pkt II jak i pkt I ma odpowiedź na pytanie czy istniały podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia l7 grudnia 1997 r. i decyzji z dnia 20 maja 1991 r. Uchylenie bowiem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji (pkt I zaskarżonego wyroku) było konsekwencją rozstrzygnięcia zawartego w pkt II tego wyroku, dotyczącego właśnie stwierdzenia nieważności wymienionych w tym punkcie decyzji.
Na sformułowane wyżej pytanie w zakresie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności wspomnianych decyzji należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Decyzją z dnia 17 grudnia 1997 r. zezwolono na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie, a decyzją z dnia 20 maja 1999 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 grudnia 1997 r. Stwierdzono jednocześnie, co podkreśla, w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnienie decyzji z 20 maja 1999 r., że realizacja budynku była "oczywistą samowolą budowlaną", bo brak było ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego, że mają tu zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., aktualny był tryb postępowania określony w powoływanych już przepisach tego prawa, tj. art. 37, 40, 42, przy czym stosowanie art. 40 i 42 ma miejsce wówczas, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 dotyczące orzeczenia rozbiórki. Przepisy art. 37 zarówno w ust. 1 jak i w ust. 2 uzależniają orzeczenie rozbiórki od istnienia określonych w tych przepisach przesłanek. Pomijając rozważania dotyczące ust. 2 art. 37 gdyż kwestie związane ze stosowaniem tego przepisu nie były przedmiotem zarzutów i twierdzeń skargi kasacyjnej ani twierdzeń uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy podzielić stanowisko tego wyroku, że decyzja z dnia 17 grudnia 1997 r. nie zawierała oceny obiektu z punktu widzenia wymagań określonych w art. 37 ust.1 pkt 2 tj. braku spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Było to niewątpliwe naruszenie przepisów postępowania. To samo dotyczy braku ustaleń dotyczących zdatności do użytku wybudowanego obiektu według wymagań określonych w art. 42 ust.3 w zakresie oznaczonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 7 i 8). Wskazanych wyżej ustaleń, w wystarczającej mierze, nie zawiera również decyzja z dnia 20 maja 1999 r., co zostało bliżej sprecyzowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mimo to w decyzji tej odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 grudnia 1997 r. Co do decyzji z dnia 20 maja 1999 r. uzasadnione jest więc również twierdzenie o naruszeniu przepisów postępowania.
Dla uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonego wyroku przytoczono twierdzenie o rażącym naruszeniu przepisów art. 37, 40, 42 Prawa budowlanego, jako przepisów prawa materialnego. Istniejący stan sprawy i poczynione ustalenia, a ściślej brak niezbędnych ustaleń wymaganych przy zastosowaniu tych przepisów, nie musi jeszcze przesądzać o ich rażącym naruszeniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sam jednak wniosek, że decyzja z dnia 17 grudnia 1997 r. i 20 maja 1999 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności jest usprawiedliwiony. Brak bowiem wymaganych dla stosowania przepisów art. 37, 40, 42 Prawa budowlanego, na co wyżej wskazano, ustaleń przesądza w sensie pozytywnym o wielu naruszeniach przepisów postępowania sformułowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Rozmiar tych naruszeń, jest zaś równoznaczny z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 tego kodeksu. Jak się powszechnie przyjmuje w literaturze i orzecznictwie, rażące naruszenie prawa wymagane przez omawiany art. 156 § 1 pkt 2 kpa, może bowiem dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Odnosząc się do dalszych podstaw skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 134 i 135 ppsa, należy stwierdzić, że nie są one również usprawiedliwione. Nie ma nawet twierdzeń w skardze kasacyjnej wskazujących istnienie naruszenia art. 134 ppsa, który w § 1 formułuje zasadę nie związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawę prawną). Art. 135 ppsa nie tylko pozwala, ale również zobowiązuje sąd administracyjny do wzruszenia rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przesłanka tożsamości sprawy odnosiła się do decyzji z dnia 17 grudnia 1997 r. i decyzji z dnia 20 maja 1999 r., skoro dotyczyły one tego samego obiektu i tych samych stron, co decyzje określone w pkt I zaskarżonego wyroku. Wyeliminowanie zaś tych decyzji z obrotu prawnego pozwoli w dalszym toku postępowania administracyjnego na kompleksowe rozstrzygnięcie o dalszych losach zrealizowanego obiektu budowlanego. W tej sytuacji niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 74 Konstytucji wymagającego od władz publicznych sprzyjaniu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obywateli, zwłaszcza że samo rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku kwestii tej nie dotyczy.
Z przytoczonych względów, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).