Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. uwzględniając skargę Marka K., Danuty A., Elżbiety K.-F. i Tadeusza O. na bezczynność Wójta Gminy N. zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 28 stycznia 2004 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zmodyfikowanego wnioskiem z 16 lutego - w terminie 14 dni od otrzymania wyroku z uzasadnieniem.
Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd przyjął następujący stan sprawy. Skarżący pismem z 28 stycznia 2004 r. zażądali od Wójta Gminy N. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej danych z lat 1998-2004, a odnoszących się do:
- nieruchomości będących własnością gminy - sprzedanych, wynajmowanych, wydzierżawionych lub przekazanych w formie darowizny;
2 obciążeń gminy wynikających m.in. z zaciągniętych i niespłaconych kredytów lub pożyczek;
- obietnic, zapewnień, gwarancji itd. udzielanych na piśmie przez władze gminy firmom i osobom przekazującym gminie darowizny lub dotacje finansowe.
Skarżący wnieśli o przekazanie im tych informacji na dysku CD, w określonym przez skarżących układzie danych.
Wójt Gminy N. pismem z dnia 9 lutego 2004 r. poinformował skarżących, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ wnioskowana informacja zostanie im udostępniona do dnia 31 marca 2004 r. oraz że w związku z faktem, iż informacje będą musiały być przetworzone, opłata za te informacje, zgodnie z art. 15 ust. 2 powyższej ustawy, wynosić będzie ok. 3.000 zł.
Pismem z dnia 16 lutego 2004 r. skarżący zwrócili się do organu, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, o udostępnienie wnioskowanych informacji, ale tym razem już w formie nieprzetworzonej. W związku z tym wnieśli o określenie dokładnego terminu, w którym dokumenty urzędowe, będące przedmiotem wniosku z dnia 28 stycznia 2004 r. zostaną udostępnione do wglądu osobom podpisanym pod wnioskiem z dnia 28 stycznia 2004 r.
W odpowiedzi na żądanie Wójt Gminy pismem z 17 lutego 2004 r., z powołaniem się na przepis art. 13 ust. 2 ustawy, poinformował skarżących, że nie może wskazać terminu udzielenia informacji, bowiem żądanie obejmuje okres 6 lat, a udostępnienie do wglądu dokumentów poprzedzone musi być odpowiednim przygotowaniem, m.in. pobraniem z archiwum, zapewnieniem ochrony danych osobowych.
Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę datowaną 3 marca 2004 r. /nadając ją w urzędzie pocztowym 4 marca 2004 r./ na działanie Wójta Gminy, uzasadniając ją tym, że 16 lutego 2004 r. zmodyfikowali - na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - swój wniosek domagając się informacji nieprzetworzonej. Następnie na żądanie Sądu sprecyzowali swą skargę pismem z 8 maja 2004 r. wskazując, że przedmiotem ich skargi jest bezczynność organu, dotycząca udzielenia informacji publicznej. Skarżący dodali ponadto, że organ już po złożeniu przez nich skargi do sądu poinformował, iż informacje mogą im zostać udzielone po uiszczeniu należnej opłaty w wysokości 500 zł. Skarżący zakwestionowali tę opłatę wskazując, że powołane w piśmie zarządzenie Wójta Gminy N. jest sprzeczne z ustawą o dostępie do informacji publicznej, bowiem zgodnie z nią udzielanie informacji publicznej jest bezpłatne. Zostało ono, zdaniem skarżących, sporządzone pospiesznie, w celu uniemożliwienia skorzystania przez obywateli z prawa zagwarantowanego ustawą. Wskazali również, że zarządzenie nie określa jakie prace urzędników wykonywane są dodatkowo, a jakie wchodzą w zakres ich normalnych obowiązków. Podnieśli również, że wskazana przez Wójta Gminy N. opłata 500 zł obejmuje sporządzenie przez organ kserokopii, w sytuacji gdy skarżący takiego wniosku nie składali i nie wskazywali jakie dokumenty winne być skserowane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił organ faktem nieskorzystania przez skarżących z trybu przewidzianego w art. 37 Kpa. Jeżeli jednak Sąd nie odrzuciłby skargi to uznał organ, że nie pozostaje w bezczynności albowiem informacje zostały przygotowane i skarżący mogą je odebrać po uiszczeniu stosownej opłaty. Organ wskazał ponadto, że przepisy ustawy przewidują wprawdzie udzielenie informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni to jednak dopuszczają możliwość udzielenia informacji w terminie dłuższym - nawet dwumiesięcznym. Ustawa pozwala również na pobranie opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze sposobem ich udostępniania lub koniecznością przekształcania informacji w formie wskazanej we wniosku. Organ dodał również, że żądane informacje dotyczyły długiego okresu czasu i należało je przygotować, a skarżący nie wskazywali jakie dokumenty mają zostać im udostępnione.
Uwzględniając skargę Sąd nie uznał za trafny zarzutu naruszenia art. 37 par. 1 Kpa przez niewykorzystanie przez skarżących trybu zażaleniowego. Przepis ten przewiduje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub ustalonym w myśl art. 36 Kpa do organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończący postępowanie. Udzielenie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej nie zaś poprzez wydanie decyzji. Dopiero bowiem odmowa udostępnienia tej informacji oraz umorzenie postępowania w sprawie, przez organ, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Celem skarżących było uzyskanie informacji nie zaś uzyskanie decyzji odmawiającej im udzielenia takiej informacji ani też uzyskanie decyzji o umorzeniu postępowania. Tak więc przepis art. 37 Kpa nie może mieć zastosowania w sprawie, bowiem odnosi się do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, nie zaś poprzez podjęcie określonej czynności materialno-technicznej. Nie można zatem czynić zarzutu skarżącym niewykorzystania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 Kpa. Skarżący domagając się od organu wyższego stopnia /nad organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej/ podjęcia działań określonych w art. 37 par. 2 Kpa, w istocie domagaliby się wydania decyzji negatywnej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej żądaniem.
Odnośnie zasadności żądania skarżących Sąd powołał się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, który wyraźnie statuuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4a i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie budzi wątpliwości fakt, iż udostępnieniu podlega zarówno treść jak i postać dokumentu urzędowego. Wnioskodawca może zatem domagać się dostępu do źródła informacji, a niewątpliwie takim źródłem informacji jest dokument urzędowy. Na tego typu uprawnienia wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2001 r., II SA 948/01, czy też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r., III RN 95/02, w którym podkreślił, że zakres znaczenia pojęcia "udzielanie informacji" nie powinien być ograniczony w ten sposób, aby obejmowało ono jedynie pochodzący od organu administracji publicznej przekaz pisemny lub ustny, albo w innej formie dotyczący działania tego organu. Udzielenie informacji to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu organu. Oznacza to, że organ administracji publicznej może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępnienia dokumentów, które mogą świadczyć o działalności organu. Jest to więc prawo do informacji przetworzonej przez organ jak i prawo do wglądu do dokumentów nieprzetworzonych, będących w posiadaniu organu. Prawo do informacji, jako prawo dostępu do określonych informacji, jest skorelowane z ciążącym na organach publicznych posiadaczach tych informacji obowiązkiem ich udostępnienia.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. W przeciwnym razie organ winien wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji. Skoro zatem skarżący zmodyfikowali swoje żądania w dniu 16 lutego 2004 r. i domagali się już tylko udzielenia informacji publicznej poprzez umożliwienie im dostępu do wnioskowanych dokumentów, nie narzucając organowi żadnego sposobu ich udostępnienia ani też nie wskazując na konieczność przetworzenia tych dokumentów, a organ do dnia orzekania nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia - pozostawał więc w zwłoce nie rozpoznając wniosku skarżących o udzielenie im informacji publicznej.
Sąd nie uznał za uzasadnione stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia 29 marca 2004 r. o niemożności udzielenia skarżącym informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy skarżący zmodyfikowali swoje żądania jedynie do możliwości wglądu do tych dokumentów. Tym bardziej nieuzasadniony jest pogląd organu żądający od skarżących wniesienia opłaty w wysokości 500 zł. Zasadą jest bowiem bezpłatność udzielania informacji. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 ustawy jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępniania lub koniecznością przekształcania informacji w formę wskazaną we wniosku podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.
W sytuacji gdy skarżący zmodyfikowali swoje żądanie i ani nie narzucili organowi sposobu udostępniania tych informacji, ani nie wskazali na potrzebę jej przekształcenia w określoną formę nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia opłaty ogranicza prawo strony do dostępu do informacji publicznej. Stąd Sąd zobowiązał organ do udzielenia informacji na podstawie art. 149 w zw. z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy N., reprezentowany przez radcę prawnego Teresę P. zarzucając naruszenie:
- przepisów postępowania art. 52 par. 4, art. 133 par. 1 i art. 141 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została wniesiona przez skarżących bez wyczerpania środków zaskarżenia, a gdy ustawa takich środków nie przewiduje przed wniesieniem skargi należy wezwać do usunięcia naruszenia prawa, a także nieuwzględnienie całości stanu faktycznego, co doprowadziło do uznania bezczynności organu;
- art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię. Sąd przyjął bowiem, że w przypadku zmodyfikowania wniosku organ nie może skorzystać z uprawnienia przysługującego mu z mocy art. 13 ust.
- Tymczasem przepis ten nie określa przypadków, w których informacja ma być udzielana w terminie późniejszym. Stanowi on bowiem tylko o nieważności udostępnienia informacji w terminie 14 dni. Nie zakazuje przesunięcia terminu w przypadku zmodyfikowania wniosku. W niektórych przypadkach /a miało to miejsce w tej sprawie/ nawet po modyfikacji wniosku informacja nie będzie mogła być udzielona w terminie 14 dni.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marek K., Elżbieta K.-F., Tadeusz O. i Danuta A. wnieśli o jej odrzucenie, podnosząc, że zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego przez Sąd są niezasadne.
Zdaniem ww. wezwali oni organ do stosowania przepisów ustawy pismem z 16 lutego i pismo to stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa czyniąc zadość wymaganiom ustawy.
Prawidłową jest także dokonana przez Sąd wykładnia przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 52 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie /par. 2/.
Powyższa regulacja oznacza, iż nie można skutecznie wnieść skargi jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów dostępne podmiotowi, który chce uruchomić sądową kontrolę. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa /art. 52 par. 4 ustawy/. Instytucja ta stwarza możliwość autokontroli przez organ, pozostający m.in. w zwłoce, własnego działania lub bezczynności pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego.
W przedmiotowej sprawie trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono, i strony nie wyczerpały trybu przewidzianego w art. 52 ustawy.
Jeśliby przyjąć, iż udostępnienie informacji publicznej, stanowiące czynność materialno-techniczną, przewidzianą w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./, wymagało uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa to skarżący warunku tego nie spełnili. Nie stanowiło - w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, a stanowiącego podstawę orzekania - wezwania do naruszenia prawa zmodyfikowanie wniosku przez skarżących w piśmie z dnia 16 lutego 2004 r.
Pismo to stanowiło reakcję na odpowiedź Wójta Gminy, określającą termin i warunki udzielenia informacji, modyfikowało pierwotny wniosek żądając informacji w formie nieprzetworzonej oraz zawierało żądanie skontaktowania się z "przedstawicielem wnioskodawców" Markiem K. W odpowiedzi na zmodyfikowany wniosek Wójt już w dniu następnym skierował do tej osoby informację o niemożności szybkiego spełnienia żądania z podaniem przyczyn.
W tej sytuacji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby być skierowane skutecznie dopiero na tym etapie postępowania. Skarżący wnieśli skargę już w dniu 4 marca 2004 r. bez wzywania Wójta do usunięcia naruszenia prawa.
Wskazany jako naruszony przepis art. 133 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd dopuścił się naruszenia tego przepisu przyjmując - wbrew zawartym w aktach sprawy materiałom - że skarżący nie domagali się wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji.
Przyjmując, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 37 par. 1 Kpa, gdyż skarżący domagając się od organu wyższego stopnia podjęcia działań określonych w art. 37 par. 2 Kpa w istocie domagaliby się wydania decyzji negatywnej, Sąd naruszył prawo stwierdzając, że to pozostawało w sprzeczności z żądaniem skarżących.
Tymczasem precyzując na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 8 maja 2004 r. skarżący, zarzucający bezczynność organu, jako podstawę wniesienia skargi wskazali na naruszenie prawa, polegające na nieudzieleniu informacji publicznej i niewydaniu decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji zebrany materiał uzasadniał rozważenie dopuszczalności skargi także w aspekcie wymagań z art. 52 par. 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego zaniechał Sąd podejmując badanie zasadności skargi mimo niespełnienia przez skarżących - przy obu założeniach - przesłanek warunkujących jej dopuszczalność.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 uchylił postanowieniem zaskarżony wyrok i na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 166 powołanej ustawy.