Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 kwietnia 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 maja 1999 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę budynku biurowego [...] wraz z parkingiem, garażami i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...]) w Warszawie.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny:
Postanowieniem z dnia 19 maja 1999 r., wydanym w postępowaniu z wniosku [...]. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku biurowego [...] wraz z parkingiem, garażami i infrastrukturą techniczną na działce nr [...]) w Warszawie Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, działając z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyraził zgodę na odstępstwo od przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 140). Umożliwiło to usytuowanie projektowanego budynku biurowego [...] o wysokości 33 m na działce nr ew. [...] w odległości 14 m od budynku hotelowego Uniwersytetu [...](strona północna), 15,3 m od budynku mieszkalnego (strona wschodnia) i 6,5 m od budynku biurowego [...] (strona zachodnia).
W projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji budynek biurowy [...] został zlokalizowany zgodnie z treścią postanowienia z dnia 19 maja 1999 r., tzn. w odległości 14 m od budynku hotelu pracowniczego Uniwersytetu [...], położonego na sąsiedniej działce. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie występuje tu zabudowa plombowa, zaś organy prawidłowo oceniły, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Lokalizacja inwestycji nie utrudni korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę. Spowoduje zacienienie jednopokojowych mieszkań hotelowych od strony południowej, jednak naświetlenie słoneczne będzie zachowane przez 1,5 godz. w dniach równonocy, co przy pomieszczeniach jednopokojowych w świetle § 60 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie było nawet wymagane. Wybudowanie budynku [...] w innej odległości od hotelu Uniwersytetu [...] - w stronę południową - nie było możliwe ze względu na przebiegający tam kanał ciepłowniczy i konieczność zachowania stosownej odległości od niego.
Spełnienie kryteriów nasłonecznienia z § 60 ust. 2 rozporządzenia oraz pozytywna opinia rzeczoznawcy p.poż. zasadnie pozwalały przyjąć organom orzekającym w sprawie, iż odstępstwo od § 13 ust. 1 rozporządzenia nie pogorszy warunków zdrowotno-sanitarnych ani użytkowych mieszkań hotelowych i po spełnieniu przez inwestora wymogów z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wydały decyzję o pozwoleniu na budowę.
Sąd podniósł także, iż prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej może podlegać ograniczeniom również ze względu na korzystanie w określony sposób przez inwestora ze swojej nieruchomości, a warunkach miejskich należy liczyć się z utrudnieniami związanymi z intensywną zabudową śródmiejską i dążeniami inwestorów do maksymalnego wykorzystania nieruchomości. Możliwość odstępstwa od warunków usytuowania budynków określonych w rozporządzeniu, czyli w akcie podstawowym wprowadzony został przez przepis ustawy – art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego w tym celu, aby można było rozstrzygać konflikty interesów osób dysponujących prawem własności w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis art. 9 ust. 2 prawa budowlanego stanowi odstępstwo od ogólnych rygorów techniczno-budowlanych.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Uniwersytet [...], reprezentowany przez radcę prawnego A. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W skardze kasacyjnej zarzucono "naruszenie § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 140 ze zm.), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących zarzucił, że w myśl § 13 ust. 4 rozporządzenia odległości, o których mowa w ust. 1 § 13 można zmniejszyć tylko o połowę i tylko w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej (plombowej), a taką przedmiotowa inwestycja nie jest. Zdaniem skarżącego, przepisy nie przewidują odstępstwa mniejszego niż połowa, zatem zmniejszenie odległości przy wysokości przedmiotowego budynku 33 m do 14 m jest bezprawne, nawet w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej (plombowej). Ocena Sądu, że organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zmniejszenie odległości nawet więcej niż połowa, "budzi zastrzeżenia skarżącego".
Niezachowanie odległości spowodowało, że mieszkańcy lokali zakładowych zostali "praktycznie pozbawieni światła dziennego".
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, skarżący uzasadnił tym, że "oczekiwał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego". Sąd pominął w swojej ocenie propozycję inwestora wypłaty skarżącemu odszkodowania w wysokości 400 tys. zł za wyrażenie zgody na zmniejszenie odległości, co w przypadku zgodności odstępstwa z przepisami prawa nie miałoby miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, nie jest bowiem możliwa interpretacja zakresu zaskarżenia.
Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.
Wysokie wymagania stawiane skardze kasacyjnej, przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi korespondują z ustanowionym w tej ustawie przymusem adwokackim w sporządzeniu skargi (art. 175 § 1), mającym na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jest ona oparta na obu postawach kasacyjnych, wskazanych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Skarżący w skardze kasacyjnej wskazał naruszenie przepisu art. 151 oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż "oczekiwał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego".
Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonuje kontroli działalności administracji pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej, a na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący zarzucając naruszenie tego przepisu nie wskazał, na czym miało polegać to naruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze Uniwersytetu Warszawskiego i badał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że w zaskarżonym wyroku dopuszczono się naruszenia § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 140 ze zm.) i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Formułując ten zarzut, strona nie wskazała, czy dotyczy on błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania tych przepisów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na "nieuzasadnioną interpretację" § 13 ust. 4, gdyż w myśl tego przepisu odległości, o których mowa w ust. 1 § 13 można zmniejszyć tylko o połowę i tylko w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej (plombowej), a taką przedmiotowa inwestycja nie jest.
Poglądu takiego nie można podzielić. Przepis art. § 13 ust. 3 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że odległości, o których mowa w ust. 1 mogą być mniejsze (przy spełnieniu określonych w nim warunków). Ustalenie mniejszej odległości niż wskazane w ust. 1 § 13 nastąpiło w niniejszej sprawie w postanowieniu z dnia 19 maja 1999 r., wydanym na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w trybie przewidzianym w art. 9 ust. 2 tej ustawy. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych udzielone zostało przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutkiem udzielenia upoważnienia przez właściwego ministra na odstępstwo od tych warunków była okoliczność, że organ orzekający rozstrzygał sprawę nie tylko na podstawie obowiązującego prawa, ale także na podstawie upoważnienia. Miał to na uwadze Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji, czyli zgodność z tym przepisem. Odstępstwo w żadnym przypadku nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych. Te okoliczności były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stwierdzenie skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej, iż w jego ocenie "takie pogorszenie jest oczywiste", nie spełnia wskazanego już wymogu art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co do przytoczenia uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, ale nie jest uprawniony przez to do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Nie ma analogii między dwuinstancyjnym postępowaniem przed sądami administracyjnymi a administracyjnym postępowaniem odwoławczym (por. postanowienie NSA z 15.III.2004 r., sygn. FSK 258/04)
Zauważyć należy, że wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu § 13 ust. 4 określa możliwość i warunki zmniejszenia odległości w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej (plombowej). Przepis ten nie miał jednak w sprawie niniejszej zastosowania, gdyż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdził, że przedmiotowa zabudowa nie jest zabudową plombową i nie wskazał na zastosowanie tego przepisu. Uznać zatem należy, że zarzut naruszenia przepisu, który nie był przez Sąd stosowany jest nieusprawiedliwiony.
Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd przepisu § 60 cyt. rozporządzenia. Sąd słusznie stwierdził, iż w przypadku mieszkań jednopokojowych przepis ten nie określa wymaganego czasu nasłonecznienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że czas nasłonecznienia w tych pokojach będzie zachowany przez 1,5 godz. w dniach równonocy, powołując się na złożone w sprawie analizy nasłonecznienia złożone przez stronę skarżącą oraz inwestora. Wadliwość tego ustalenia Sądu nie była przedmiotem zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku skutecznego prawnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Skarżący w takiej sytuacji podejmując próbę wykazania, że konkretny przepis prawa materialnego został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosowany musi to uczynić w ramach stanu faktycznego ustalonego przez ten sąd w zaskarżonym orzeczeniu.
Stan faktyczny ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dawał podstawę do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania w sprawie art. 9 ustawy Prawo budowlane.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną oddalił.