Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 r., II SA/Łd 20/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Gminy-Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 2 grudnia 2003 r., (...), w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. swoją decyzja wydana na podstawie art. 138 par. 2 w zw. z art. 77 par. 1 Kpa oraz w związku z art. 145 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 września 2003 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kwocie 3.275,50 zł z tytułu wzrostu w wyniku budowy sieci wodociągowej wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. W. 27 /M. 13/, stanowiącej własność Mai K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie wykazał, czy istnieją warunki techniczne do podłączenia nieruchomości do wodociągu, gdyż jeżeli istnieją, nastąpiłby już upływ określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami 3 letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, a w sytuacji, gdy warunki takie nie nastąpiły, wskazany termin przedawnienia nie rozpocząłby jeszcze swojego biegu, a ustalenie opłaty adiacenckiej byłoby przedwczesne.
Skargę na tą decyzję złożył Prezydent Miasta Z. reprezentując Miasto Z. zarzucając decyzji organu II instancji naruszenie art. 6, 7, 11 Kpa oraz art. 145 ust. 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci oraz przez przyjęcie, że upłynął już termin do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Ponadto Gmina Z. podniosła, że jest strona postępowania, gdyż postępowanie to dotyczyło jej interesu prawnego tj. uprawnienia do ustalania opłaty adiacenckiej określonego w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Kolegium zakwestionowało interes prawny skarżącej we wniesieniu skargi, uważając, iż interes, na który powołano się w skardze jest interesem faktycznym a nie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę stwierdził m.in. że skargę na decyzje wniósł organ administracji, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, a dopuszczenie złożenia przez niego skargi prowadziłoby do sytuacji, iż stronami postępowania sądowoadministracyjnego byłyby dwa organy administracji orzekające w tej samej sprawie. Sąd uznał, że Gmina Miasta Z. nie ma w rozpatrywanej sprawie interesu prawnego opartego o konkretny przepis prawa materialnego a wyłącznie interes faktyczny sprowadzający się do pobrania opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądowe i poglądy doktrynalne z których wynika, że nie można łączyć w jednym postępowaniu funkcji organu orzekającego i strony postępowania, a powierzenia organowi administracji funkcji orzeczniczych w postępowaniu administracyjnym wyłącza możliwość dochodzenia, przez ten organ czy jednostkę samorządu terytorialnego, która reprezentuje, jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
W skardze kasacyjnej Gmina Miasta Z. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 144 i art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że przepis te nie tworzą dla skarżącego uprawnienia podlegającego ochronie, mimo, iż przewidują one obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, ustalają zasady jej waloryzacji i przewidują stosowanie przepisów Kc w przypadku zwłoki w zapłacie;
- naruszenie przepisów postępowania - art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /powoływanego dalej jako p.p.s.a./ poprzez przyjęcie, iż Gmina Miasta Z. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny skarżącego wynika z art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przyznaje Gminie prawo zarówno na płaszczyźnie prawa cywilnego, jak i administracyjnego, nie jest więc to, tak jak uważa Sąd I instancji interes faktyczny tylko interes prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, co jednak nie oznacza, że przedstawione w niej zarzuty uznać należy za trafne.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w uchwałach NSA: z 9 października 2000 r., POK. 14/00 /ONSA 2001 Nr 1 poz. 17/ i z 19 maja 2003 r., POS. 1/03 /ONSA 2003, nr 4 poz. 115/ pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego organy gmin zostały upoważnione do ustalania na rzecz gminy opłat adiacenckich. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję /raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania/ w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przyjęcie stanowiska że gmina, której organ orzekał w sprawie w charakterze organu I instancji nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w tej właśnie sprawie jest zupełnie niezależne od tego czy gmina dysponuje w danej sprawie interesem prawnym wywodzonym z norm prawa materialnego czy tylko interesem faktycznym. Nawet bowiem, gdyby podzielić rację zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż z art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami wypływa interes prawny gminy dotyczący opłaty adiacenckiej, to i tak z podniesionych wyżej powodów, nie przysługuje jej legitymacja skargowa do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego.
Na marginesie można zaznaczyć, że przyjęcie dopuszczalności złożenia skargi do Sądu przez organ, który wydał decyzję w I instancji oznaczałoby np. na gruncie postępowania podatkowego, iż naczelnik urzędu skarbowego może zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję kasacyjną dyrektora urzędu skarbowego uzasadniając swój interes prawny, tym, że reprezentuje w postępowaniu interes Skarbu Państwa.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.