Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 17 stycznia 2004 r. II SA/Łd 18/04 odrzucił skargę Gminy-Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 2 grudnia 2003 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył treść decyzji ostatecznej SKO w Ł., którą to decyzją Kolegium uchyliło decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 2 września 2003 r., ustalającą Czesławowi, Elżbiecie i Jackowi Ś. opłatę adiacencką w kwocie 3.569 zł wobec wybudowania sieci wodociągowej.
Organ I instancji przyjął, że zostały spełnione warunki z art. 144 i 145 ustawy z dnia 2l sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, bowiem nastąpił odbiór wodociągu w dniu 15 listopada 2000 r. i w dacie odbioru były warunki podłączenia nieruchomości Ś. do urządzenia wodociągowego.
Uwzględniając odwołanie właścicieli nieruchomości Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4/00 /ONSA 2000 Nr 4 poz. 113/, w której przyjęto, iż użyty w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 2l sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oznacza w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości, znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Zdaniem Kolegium analogiczne zasady należy stosować do innych urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 143 ust. 2 ustawy, w tym urządzeń wodociągowych. Organ I instancji nie wskazał, czy takie warunki /do podłączenia/ istnieją, ograniczając się do stwierdzenia, że miało miejsce oddanie sieci do użytku.
W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasta Z., reprezentowana przez Prezydenta Miasta Z. zarzuciła naruszenie art. 6, 7 Kpa i zawartych w nich zasad procesowych poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezzasadne przyjęcie, że w wyniku realizacji sieci wodociągowej w ul. M. nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości stron, położonej przy ul. M. 110 oraz naruszenie art. 145 ust. 5 tej ustawy poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie upłynął trzyletni termin przedawnienia.
Odrzucając skargę Gminy Miasta Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo sądowe aktualne pod rządami art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, iż interesu prawnego należało poszukiwać w prawie materialnym. W wyroku z dnia 3.06.1996 r. II SA 74/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 89/ Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do Sądu, przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku.
Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja skargowa, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, decydują więc przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Komentarz. Warszawa 2004 r., s. 89/.
W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że skargę na decyzję organu drugiej instancji, wniósł do sądu administracyjnego, organ administracji publicznej /reprezentujący Gminę/, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji.
Dopuszczenie złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: jako skarżący organ I instancji, jako strona przeciwna organ odwoławczy /por. uzasadnienie uchwały SN z 27.10.1984 r. III AZP 5/94 - OSNCP 1985 nr 7 poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego/.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytacza poglądy wyrażane w wyroku SN z 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 /OSP 2002 z. 10 poz. 133 z krytyczną glosą W. Chróścieleckiego i Z. Kmieciaka/ oraz innych orzeczeniach tegoż Sądu /postanowienie z 9.11.2001 r. III RN 188/01 - OSNAP nr 8 poz. 197 i 13.06.2002 r. III RN 24/02 - nie publ./, iż okoliczność, że organ gminy wydał decyzję w I instancji nie może pozbawiać gminy statusu podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi.
Jednakże gmina musi w takim przypadku legitymować się interesem prawnym, opartym na przepisie prawa materialnego, z którego dla jednostki samorządu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadzono kilka przypadków pobierania opłat adiacenckich, w tym, m.in. opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości. Opłaty takie obowiązane są uiszczać osoby będące właścicielami nieruchomości. Do dnia 2 6 października 2002 r. opłatę adiacencką ustalał zarząd gmin, zaś od dnia 27 października 2002 r., ustala ją wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opłaty te są należnościami gminy.
W rozpoznawanej sprawie Miasto Z., nie ma więc interesu prawnego we wniesieniu skargi na kwestionowaną decyzję organu odwoławczego.
Opłata adiacencka została ustalona w związku ze wzrostem wartości działki nr 259/10 w Z., której współwłaścicielami są strony. Miastu Z. nie przysługuje żaden tytuł prawny do tej nieruchomości.
W przepisach prawa materialnego cywilnego i administracyjnego, nie ma takiego uregulowania, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki dla podmiotu, nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Miasto Z. jest zainteresowane jedynie pobraniem opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Ma zatem interes majątkowy, który, w przekonaniu Sądu, nie jest interesem prawnym. Interes majątkowy Miasta Z. jest związany z zamiarem powiększenia należności finansowej, przysługującej miastu. Interes ten ma więc charakter interesu faktycznego, polegającego na przysporzeniu miastu korzyści materialnej, a nie interesem prawnym, wynikającym z prawa materialnego. Sąd powołuje się nadto na poglądy orzecznictwa i doktryny w świetle których organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego.
Także w uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 Sąd ten przyjął, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka ta nie ma legitymacji prawnej strony i nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę gminy na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
W skardze kasacyjnej Gmina Miasta Z. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 144 i art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że przepisy te nie tworzą dla skarżącego uprawnienia podlegającego ochronie, mimo, iż przewidują one obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, ustalają zasady jej waloryzacji i przewidują stosowanie przepisów Kc w przypadku zwłoki w zapłacie;
- naruszenie przepisów postępowania - art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /powoływanego dalej jako p.p.s.a./ poprzez przyjęcie, iż Gmina Miasta Z. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny skarżącego wynika z art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami który przyznaje Gminie prawo zarówno na płaszczyźnie prawa cywilnego, jak i administracyjnego, nie jest więc to, tak jak uważa Sąd I instancji interes faktyczny tylko interes prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./, skarg kasacyjną można orzec na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom jednakże przedstawione w niej zarzuty nie są trafne.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w uchwałach NSA: z 9 października 2000 r. OPK 14/00 /ONSA 2001 Nr 1 poz. 17/ i z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 /ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/ pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć role organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy tez w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego organy gmin zostały upoważnione do ustalania na rzecz gminy opłat adiacenckich. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostek/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję /raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania/ w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzje w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przyjęcie stanowiska, że gmina, której organ orzekał w sprawie w charakterze organu I instancji nie posiada legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, wydanej w tej właśnie sprawie, jest zupełnie niezależne od tego czy gmina dysponuje w danej sprawie interesem prawnym wywodzonym z norm prawa materialnego,. czy tylko interesem faktycznym. Nawet bowiem, gdyby podzielić racje zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż z art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami wypływa interes prawny gminy dotyczący opłaty adiacenckiej, to i tak z podniesionych wyżej powodów, nie przysługuje jej legitymacja skargowa do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego.
Na marginesie można zaznaczyć, że przyjęcie dopuszczalności złożenia skargi do Sądu przez organ, który wydał decyzję w I instancji oznaczałoby np. na gruncie postępowania podatkowego, iż naczelnik urzędu skarbowego może zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję kasacyjną dyrektora urzędu skarbowego uzasadniając swój interes prawny tym, że reprezentuje w postępowaniu interes Skarbu Państwa. Podobnie przedstawiałaby się pozycja wójta gminy skarżącego decyzję organu odwoławczego w sprawach podatków i opłat lokalnych.
Z tych względów, działając na podstawie art. 183 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.