Postanowienie NSA z 16 czerwca 2005 r., OSK 1701/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...]

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 3108-3110/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Stanisław Nowakowski (spr.)
Łukasz Celiński protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 4 lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia odrzucić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku (odwołania): [...] złożonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., decyzją z dnia 4 lipca 2003 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 14 maja 2003 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2002 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków na działkach nr ew. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie są oni właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na wnioski raportu oddziaływania oczyszczalni ścieków na środowisko uznało, że działki [...] nie znajdują się w zasięgu oddziaływania projektowanej inwestycji, co stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, iż wymienione osoby nie miały przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie mają go także w postępowaniu nadzorczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło także podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2002 r.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli: [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skoncentrowało się na wykazaniu, iż skarżący nie mają przymiotu strony, zamiast szczegółowo rozważyć istnienie podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. W szczególności organ nadzoru nie rozważył, wskazanej przez skarżących, sprzeczności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 14 maja 2003 r.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że należało podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie będący stroną powoduje odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Sąd zwrócił jednak uwagę, że przed podjęciem takiego rozstrzygnięcia obowiązkiem organu jest dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących statusu strony osoby składającej wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...], wymienionych okoliczności, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniło. Organ nadzoru przyjął, że skoro skarżący nie są właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a ponadto z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, iż oddziaływanie oczyszczalni ścieków będzie mieściło się w granicach terenu, na którym ma być ona zlokalizowana, to nie mają oni (skarżący) przymiotu strony. Według stanowiska Sądu rozstrzygnięcie organu samorządowego nie jest zasadne. Okoliczność, iż nieruchomości skarżących nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji nie oznacza, że nie będzie ona na nie negatywnie oddziaływała. Podnieść należy, że oceniając zakres oddziaływania inwestycji na środowisko organ nadzoru ograniczył się wyłącznie do wniosków końcowych raportu oddziaływania na środowisko. Tymczasem wyjaśnienie tej kwestii wymaga głębszej analizy wspomnianego raportu. Tytułem przykładu można wskazać, że organ pominął stwierdzenie zawarte na stronie 15 raportu, iż "(...)określenie zasięgu i intensywności oddziaływania na otoczenie emisji zanieczyszczeń i biaerozolu z rozpatrywanego obiektu jest ze względu na wielość czynników wpływających na stopień uciążliwości możliwe dopiero po jego uruchomieniu." Gdy uwzględni się przy tym, że nieruchomości skarżących od terenu inwestycji oddzielają niewielkie działki to kwestia przymiotu strony może kształtować się odmiennie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt [...], zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania polegające na przyjęciu, że [...]nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu(art. 28 kpa), a pomimo tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu powinno wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] z dnia 20 maja 2002r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że [...] nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd jednocześnie uznał, że Kolegium powinno wszcząć postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 maja 2002r.

Zdaniem skarżącego w stanowisku Sądu występuje ewidentna sprzeczność. W związku z powyższym przedmiotowy wyrok powinien zostać uchylony w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 173 § 1. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zwaną dalej P.p.s.a.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast § 2 tego artykułu stanowi, że skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym występują dwie równouprawnione strony: skarżący oraz strona przeciwna, którą jest organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przez pojęcie "skarżącego" należy rozumieć podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50), który z tego uprawnienia skorzystał, tzn. wniósł skargę do tego sądu. W ustawie - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - odmiennie niż miało to miejsce w ustawie o NSA - nie zawarto definicji ustawowej organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego - wykonywania administracji publicznej [B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 389]. Podmiotami wykonującymi administrację publiczną zaś są organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym - por. szerzej J. P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16-21.

W sprawie niniejszej decyzje administracyjne w obu instancjach zostały wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu. Wójt [...]nie może być zatem uznany za stronę tego postępowania uprawnioną do wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie w rozumieniu art. 32 w związku z art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 zwana dalej P.p.s.a.), ponieważ nie tylko, że nie ma interesu prawnego ale nadto był organem, który orzekał w tej sprawie w postępowaniu zwykłym. Należy w tym miejscu przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA z 2003 r. nr 4, poz. 115), który w uzasadnieniu tak stwierdził: "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego."

Zgodnie z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków.

Skargę kasacyjną Wójta Gminy [...] wniesioną w sprawie, w której Wójt nie był stroną postępowania należy uznać za złożoną przez podmiot do tego nieuprawniony, a więc niedopuszczalną.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na wskazanej wyżej podstawie prawnej orzekł, jak w sentencji wyroku.