Uzasadnienie
OSK 1713/04
Pismem z dnia 19 września 2002 r. Jacek Z. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o zmianę lub uchylenie prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia 26 stycznia 1999 r., stanowiącego przesłankę do zwolnienia go ze służby w Policji.
Jako podstawę swojego żądania wskazał par. 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz.U. 1998 nr 4 poz. 14/, podając iż przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wniosku odniósł się do prowadzonego wobec niego postępowania dyscyplinarnego, zarzucając mu brak obiektywizmu, błędne ustalenia stanu faktycznego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bezpodstawną odmowę dania wiary jego wyjaśnieniom oraz niewspółmierność orzeczonej kary do popełnionego czynu.
Wezwany do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie przesłanki i trybu weryfikacji orzeczenia, Jacek Z. wniósł o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Decyzją nr 98 z dnia 5 grudnia 2002 r., Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. W uzasadnieniu podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco i wymaga, nie tylko niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, iż treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana z punktu widzenia wymagań praworządności. Powołał się przy tym na wyrok NSA, II SA 1989/99.
Oceniając prawomocne orzeczenie w tym aspekcie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego wydania, zarzuty wnioskodawcy nie znajdują uzasadnienia i nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Komendant Główny Policji podkreślił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Dodał również, że postępowanie wyjaśniające wykazało, że orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. zostało wydane w postępowaniu odwoławczym przez organ właściwy i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Orzeczenie spełnia wymogi określone w przywołanym rozporządzeniu, zawiera niezbędne elementy, w tym podstawę prawną, opis zarzucanych czynów i ich kwalifikację prawną oraz uzasadnienie, a organ dokonał oceny materiału dowodowego i orzekł o karze w granicach przysługującego mu uprawnienia. Nie dopatrzono się też naruszenia przepisów postępowania, jak również uprawnień obwinionego mających wpływ na treść osnowy orzeczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji Komendanta Głównego Policji skierowanym za jego pośrednictwem, zgodnie z pouczeniem, do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Jacek Z. wniósł o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia 26 stycznia 1999 r. oraz o przywrócenie do pracy w Policji.
Ponownie wskazał na błędy w ustaleniach faktycznych i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości a w konsekwencji na rażące naruszenie prawa.
W szczególności podniósł, że nie żądano i nie sporządzono aktualnej opinii służbowej oraz opinii z miejsca zamieszkania a nadto, iż postępowanie dowodowe prowadzone było w sposób stronniczy, władczy i jednostronny z pominięciem jego zeznań.
Decyzją nr 13 z dnia 4 lutego 2003 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 5 grudnia 2002 r., wskazując w uzasadnieniu, iż błędnie pouczył wnioskodawcę o środkach odwoławczych, gdyż stosownie do art. 19 i art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego związku z par. 44 ust. 2 cyt. na wstępie rozporządzenia, środkiem odwoławczym jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany do Komendanta Głównego Policji.
Odnosząc się zaś do wniosku, powołał się na ustalenia faktyczne i prawne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lutego 2003 r. Jacek Z. zarzucił:
- obrazę par. 9, par. 12 ust. 2 pkt 2, par. 20 ust. 1, par. 39 pkt 3, par. 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, a w szczególności art. 107 Kpa;
- naruszenie art. 75, 77 i 80 Kpa przez brak wyjaśnienia przez organ administracyjny wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia i wniósł o:
- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia 26 stycznia 1999 r. a także stwierdzenie nieważności orzeczenia Komendanta Rejonowego Policji w W. z dnia 21 grudnia 1998 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji w związku z wymierzeniem kary dyscyplinarnej, ewentualnie o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczeń dyscyplinarnych.
W uzasadnieniu konsekwentnie wskazał na błędne ustalenia faktyczne oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wydane orzeczenie skutkujące rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w obszernych uzasadnieniach obydwu decyzji, które zachowują aktualność w świetle zarzutów podnoszonych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2004 r., II SA 1022/03, po rozpoznaniu skargi Jacka Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lutego 2003 r. nr 13 w przedmiocie zwolnienia ze służby, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl par. 44 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów wydanego na podstawie art. 139 ust. 2 z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /t.j. Dz.U. 2002 r. nr 7 poz. 58 ze zm./, uchylenie orzeczeń dyscyplinarnych w stosunku do osób zwolnionych ze służby w Policji, wobec których w czasie trwania stosunku służbowego orzeczono karę wydalenia ze służby, wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe lub obniżenia stopnia, następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi, należy przede wszystkim wskazać zasadę trwałości decyzji ostatecznych określoną w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm./. W myśl tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.
Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego i wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów, w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej są określone enumeratywnie w art. 156 par. 1 Kpa, który w pkt 2 stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Nie każde jednak naruszenie prawa można zakwestionować jako rażące. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą lub też wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły przesłanki nieważności, nie jest natomiast jego istotą rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy.
Postępowanie to kończy decyzja, która zgodnie z treścią art. 156 par. 3 nie może być oparta na uznaniu.
W przedmiotowej sprawie, jak słusznie zauważył Komendant Główny Policji, rozpatrując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, zarzuty podnoszone przez niego były bezzasadne i nie mogły stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż przedstawione przez Jacka Z. okoliczności oraz własna, subiektywna ocena faktów i dowodów, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że nastąpiło rażące naruszenia prawa przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. Zarzuty skargi Jacka Z. w swej istocie odnoszą się do orzeczeń dyscyplinarnych organów Policji a nie do decyzji nr 13 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lutego 2003 r.
Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 października 2002 r. w sprawie K 36/00 - OTK-A 2002 nr 5 poz. 63 orzekł o niezgodności art. 139 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, stwierdzając w uzasadnieniu m.in., że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 139 ust. 2 ustawy o Policji nie spełnia warunków przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z tym Trybunał uznał za niecelowe badanie cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z chwilą bowiem utraty mocy obowiązującej art. 139 ust. 2 ustawy o Policji, rozporządzenie to również traci moc.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że utrata mocy obowiązującej art. 139 ust. 2 ustawy o Policji, w części postępowania dyscyplinarnego nastąpi z dniem 30 września 2003 r.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Natomiast stosownie do ust. 4 powołanego przepisu Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.
W myśl art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie których została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania. W sytuacji wskazanej w tym przepisie skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału we właściwym organie publikacyjnym.
Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu prawa stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej z Konstytucją, jest obecnie wyłącznie możliwość żądania wznowienia postępowania.
W rozpatrywanej sprawie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stanowiący niezgodność z Konstytucją przepisu prawa, który stanowił podstawę prawną orzeczeń dyscyplinarnych nie mógł stanowić przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.
Jacek Z. od wyroku wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności niepouczenia, w trakcie trwania postępowania administracyjnego przez Komendanta Głównego Policji o możliwości wznowienia postępowania po dacie 30 września 2004, w przedmiocie zwolnienia go ze służby, w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r. co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 9 Kpa oraz niezawiadomienie o zebranym w sprawie materiale dowodowym i niepoinformowaniu go o prawie składania wniosków na poparcie swego żądania, co stanowi naruszenie art. 104 Kpa.
Na tej podstawie wnosił o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych". Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Oparcie skargi kasacyjnej na ustawowej podstawie to nie tylko przytoczenie treści pkt 1 lub pkt 2 art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale wywiedzenie podstawy prawnej przez wskazanie naruszenia przepisów prawa materialnego lub w przypadku drugiej podstawy wywiedzenie naruszenia przepisów postępowania.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, ale nie wskazano jakie przepisy powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Powołanie się na naruszenie art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi uzasadnionej podstawy skargi kasacyjnej. Powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wyczerpująco reguluje postępowanie przed sądami administracyjnymi, które sąd obowiązany jest stosować. Sądy Administracyjne rozpoznając skargę na działanie lub bezczynność organu wykonującego administrację publiczną nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie kasacyjnej, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.