Uzasadnienie
OSK 1727/04
A. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na "uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego odmawiającą stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko zastępcy dyrektora do spraw lecznictwa Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego w Gorzowie Wielkopolskim", zarzucając:
- naruszenie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142, poz. 1590 z 2001 r. z poźn. zm.);
- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowisk kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115, poz. 749 ze zm.).
W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 22 X 2003 r. oraz stwierdzenie nieważności konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora do spraw Lecznictwa Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego w Gorzowie Wielkopolskim.
Uzasadniając te żądania A. M. podniósł, iż w toku przeprowadzanego postępowania konkursowego doszło do szeregu naruszeń przepisów prawa, polegających na:
- określeniu wymogów stawianych kandydatom na stanowisko objęte konkursem w sposób sprzeczny z przepisem § 2 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 V 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. Nr 44, poz. 520), poprzez wskazanie dodatkowych warunków wymaganych od kandydatów, których nie przewidywały obowiązujące przepisy. Spowodowało to wyeliminowanie skarżącego z przedmiotowego konkursu bez rozpatrzenia jego kandydatury,
- naruszenie kolejności czynności postępowania konkursowego przez przedwczesne odrzucenie kandydatury skarżącego oraz niepowiadomienie go o terminie posiedzenia komisji i nieprzeprowadzenie z nim rozmowy,
- wadliwy tryb przyjęcia regulaminu konkursu.
Pomimo tych nieprawidłowości komisja konkursowa wyłoniła kandydata na przedmiotowe stanowisko, wobec czego skarżący – na podstawie § 6 pkt 2 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 19 VIII 1998 r. – złożył do Zarządu Województwa Lubuskiego, jako podmiotu ogłaszającego konkurs, wniosek o stwierdzenie jego nieważności. Wniosek ten został oddalony pismem z dnia 22 X 2003 r. podpisanym z upoważnienia Marszałka Województwa przez Dyrektora Departamentu Spraw Społecznych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego. Skarżący podniósł, iż pismo to stanowić miało w intencji Zarządu Województwa uchwałę, albowiem tylko w takiej formie mógł on ustosunkować się kolegialnie do złożonego wniosku. Pismo to nie spełnia jednak wymogów formalnych przewidzianych dla uchwał Zarządu Województwa, nie zawiera uzasadnienia i nie odnosi się również do żadnego z zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Lubuskiego wniósł o jej odrzucenie, a w razie nie uwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi. Podniósł, iż przedmiotowe pismo z dnia 22 X 2003 r. nie mogło stanowić jego uchwały, albowiem w tym dniu nie podejmował on jako organ kolegialny jakichkolwiek uchwał. Nie można zatem wnosić o stwierdzenie nieważności uchwały nie występującej w obrocie prawnym. Niedopuszczalny jest również wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, albowiem rozstrzygnięcie takie wyłączone jest spod właściwości sądu administracyjnego. Wszelkie czynności podejmowane w ramach przeprowadzonego konkursu,, które doprowadziły do wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora i podpisania z nim umowy o pracę nie miały bowiem charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż stanowiły sprawę cywilnoprawną podlegającą rozpatrzeniu przez sądami powszechnymi.
Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi organ administracyjny stwierdził, iż katalog wymagań stawianych kandydatom na stanowisko zastępcy kierownika zakładu opieki zdrowotnej nie został przez właściwe przepisy prawa wyznaczony w definitywny sposób, wobec czego komisja konkursowa mogła określić dodatkowe kwalifikacje wymagane od tych kandydatów. Ponieważ skarżący nie spełniał wymogu ukończenia studiów podyplomowych z zakresu organizacji i zarządzania, nie został dopuszczony do dalszego postępowania konkursowego z powodów formalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 VIII 2004 r., oddalił skargę jako nieuzasadnioną Uzasadniając ten wyrok Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku zajętemu przez organ administracyjny w odpowiedzi na skargę, czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do powierzenia stanowiska kierowniczego kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej, wobec czego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd powołał się przy tym na postanowienie Sądu Najwyższego z 13 I 2000 r., sygn. III RN 123/99 (publ. w OSNA, P i US z 2000 r., Nr 21, poz. 779) i stwierdził, iż pogląd ten ma również zastosowanie w obecnie rozpatrywanej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga A. M. nie mogła być uwzględniona, gdyż dotyczy ona nieistniejącego w rzeczywistości aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. W związku ze sformułowaniem żądania skargi Sąd Wojewódzki zwrócił się do skarżącego o jednoznaczne określenie przedmiotu zaskarżenia i dotyczącego tego przedmiotu żądania. Po kilkakrotnym zmienianiu treści swoich oświadczeń dotyczących tej kwestii, ostatecznie skarżący – reprezentowany przez adwokata – stwierdził, iż wnosi o uchylenie pisma Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 22 X 2003 r. oraz ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności postępowania konkursowego. W ocenie Sądu przedmiotowe pismo nie jest jednak uchwałą Zarządu Województwa Lubuskiego, albowiem nie stanowiło ono kolegialnie wyrażonej woli tego organu, który w tym dniu nie podejmował żadnej uchwały. Ma ono wyłącznie charakter informacyjny i zostało sporządzone przez przewodniczącego komisji konkursowej działającego z upoważnienia Marszałka Województwa. W związku z tym Sąd nie zajmował się kwestią bezskuteczności przeprowadzenia postępowania konkursowego, albowiem skarżący wycofał żądanie w tym przedmiocie. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia jego żądania określonego w tzw. "wniosku ewentualnym", gdyż skarga dotyczyła ostatecznie wyłącznie pisma z 22 X 2003 r., a tak sformułowany wniosek dążył do niedopuszczalnego przerzucenia na Sąd obowiązku podjęcia decyzji co do przedmiotu skargi. Sąd jest jednak związany zakresem rozstrzygnięcia aktu stanowiącego przedmiot skargi i nie ma możliwości ani jego zmiany ani objęcia kontrolą sądową innego aktu. Skoro więc ostateczne sprecyzowane żądanie strony dotyczyło nieistniejącej uchwały Zarządu Województwa Lubuskiego z 22 X 2003 r. – nie mogło ono być uwzględnione, co uzasadnia oddalenie skargi.
Od wymienionego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. M. wniósł skargę kasacyjną (sporządzoną przez adwokata). Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów art. 134 § 1, 135 oraz art. 45 i 47 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), co miało wpływ na wynik postępowania sądowego. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego przez ustalenie, że Zarząd Województwa Lubuskiego nie wypowiedział się w przedmiotowej sprawie w formie uchwały, pomimo że organ ten wypowiada się zgodnie z art.31 ustawy o samorządzie województwa kolegialnie w formie uchwał a pismo z dnia 22 X 2003 r. informowało tylko o zajęciu stanowiska przez ten organ. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji w innym składzie. W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził pogląd, iż Sąd powinien potraktować postępowanie konkursowe jako jedno postępowanie administracyjne i zgodnie z art. 134 § 1 i 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę rozstrzygnąć z uwagi na dostrzeżone w nim uchybienia. Nie może bowiem być tak, że Sąd w sposób wyłącznie formalny traktuje wniesione skargi, a tym samym uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący zarzucił też wadliwe uznanie, że wycofał on żądanie stwierdzenia bezskuteczności postępowania konkursowego oraz naruszenie zasady równości stron przez zobowiązanie wyłącznie skarżącego do składania odpisów pism z załącznikiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na podstawach wymienionych w tym przepisie. W myśl zaś art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie przyczyny nieważności postępowania (wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy). Ze względu na przyjęty model orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny ustawodawca stawia wysokie wymagania skardze kasacyjnej. Powinna ona czynić zadość wymaganiom pisma procesowego, a także m. in., wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia. Związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oznacza, ze Sąd nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia. Należy przy tym zauważyć że to strona wnosząca skargę jest gospodarzem sprawy i to ona w treści skargi określa granice sprawy przez podanie wiążących Naczelny Sąd Administracyjny podstaw kasacyjnych.
Należy uznać, że w badanym postępowaniu sądowym nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych. Wbrew zarzutom tej skargi w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 i 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z wywodów skarżącego wynika, że rozumie on te przepisy jako nakładające na Sąd obowiązek sprecyzowania granic sprawy. Tymczasem obowiązek ten spoczywa na stronie, która samodzielnie winna wskazać decyzję, akt czy czynności, której dotyczy skarga i obowiązku tego nie może przerzucać na Sąd. W rozpoznawanej sprawie strona zastępowana przez adwokata wskazała, że skarży uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z 22 X 2003 r., mimo że w dniu tym takiej uchwały organ ten nie podjął. Przy tak sprecyzowanym żądaniu Sąd nie mógł prowadzić postępowania w stosunku do innych aktów czy czynności podejmowanych w postępowaniu konkursowym dotyczącym powołania kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego w Gorzowie Wielkopolskim. W toku postępowania przed sądem I instancji strona mogła w sposób prawidłowy określić swoje żądanie, gdyż z materiału sprawy wynika, że w dniu 9 XII 2003 r. Zarząd Województwa Lubuskiego podjął uchwałę w sprawie wniosku Andrzeja Moskwy o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego i przegłosował uchwałę odmawiającą uwzględnienia tego wniosku (k. 15 akt sądu I instancji). Mimo znajomości faktu wydania takiej uchwały strona nie skorygowała swego żądania i konsekwentnie wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z 22 X 2003 r., która wogóle nie zaistniała.
Skarga kasacyjna bezzasadnie zarzuciła też naruszenie art. 45 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazując na czym polega obraza tego przepisu. Z treści wynika, że kwestionuje ona oddalenie skargi w sytuacji jej bezprzedmiotowości. Podstawy rewizyjne nie zarzuciły jednak naruszenia przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który mógłby stanowić prawną podstawę do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Natomiast zarzut naruszenie prawa materialnego jest oczywiście nieuzasadniony, skoro skarga nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego naruszonego przez Sąd I instancji.
Z powyższych względów na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.