Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 września 2004 r., sygn. Akt II SA/Lu 1545/03, uwzględnił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2003 r., znak SKO. 833/03, utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z dnia 8 sierpnia 2003 r., znak SKO.591/03, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zamościa z dnia 15 listopada 1999 r., znak GKiKOŚ. 6136/93/99 w sprawie zezwolenia K. K. będącemu przedsiębiorcą na usunięcie 67,8 m2 krzewów i naliczenia opłaty za ich usunięcie oraz zawieszenia poboru tej opłaty pod warunkiem przesadzenia krzewów na wskazany teren i zachowania ich żywotności.
K. K. w toku instancyjnym wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zamościa zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 sierpnia 2003 r. błędną ocenę przeprowadzonych w sprawie dowodów z dokumentów oraz błąd w ustaleniach stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Zamościa. Jak podnoszono, decyzja Prezydenta Miasta Zamościa była niewykonalna z powodu wskazania, jako terenu przesadzenia krzewów, miejsca znajdującego się we władaniu innych podmiotów (SM POM i Zarządu Dróg Grodzkich). Argumentowano również, że przed terminem wykonania przesadzenia określonym w decyzji, część terenu wskazanego, jako miejsce przesadzenia, objęta była inwestycją miejską uniemożliwiającą przesadzenie krzewów. K. K. zarzucał decyzji Prezydenta Miasta Zamościa, iż wydana została ona bez należytego rozeznania służb miejskich oraz determinowana ona była wolą obciążenia go nienależną opłatą za przesadzenie krzewów i brakiem należytego uwzględnienia finansowania przez wnioskodawcę inwestycji miejskiej o wartości przekraczającej naliczoną opłatę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do podniesionych zarzutów uznało, że brak jest podstaw do zmiany pierwotnie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skład orzekający SKO stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt. 5 KPA organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która nie była wykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały, a w tym przypadku nie znaleziono argumentów, które miałyby przekonywać o niewykonalności decyzji Prezydenta Miasta Zamościa.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu K. K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 oraz art. 7, 8, 9, 77 i 80 KPA. Jednocześnie dowodził, iż decyzja Prezydenta Miasta Zamościa winna być uznana za nieważną z uwagi na fakt, iż była decyzją niewykonalną a niewykonalność miała charakter trwały, ponieważ błędnie określała miejsce przesadzenia krzewów oraz nie uwzględniała przewidywanych inwestycji miejskich. Skarżący zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż wydana została ona w oparciu o błędne ustalenia faktyczne w zakresie odnoszącym się do oceny możliwości przesadzenia krzewów. Podnosił, iż zakres prac prowadzonych przez Zarząd Dróg Grodzkich w Zamościu objął 60 % terenu, z którego należało usunąć i przesadzić krzewy, wywodząc. że nie sposób uznać, aby obowiązek zagospodarowania zieleni dotyczył skarżącego w zakresie, w jakim wprowadzenie zmian w środowisku było konsekwencją budowanych przez miasto chodników. Skarżący podnosił również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło okoliczność w postaci obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i wstępnego projektu budżetu miasta na 2000 r., który musiał przewidywać wydatki na inwestycje drogowe, a były to, jak wywodził skarżący okoliczności znane organowi administracji z urzędu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana została ona z naruszeniem postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu SKO w Zamościu nie sprostało wymaganiom art. 7, 77 i 80 KPA i tym samym załatwienie sprawy administracyjnej nastąpiło bez uwzględnienia dyspozycji wyżej wskazanych przepisów. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie wydane w toku toczącego się postępowania administracyjnego zostało wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W przekonaniu Sądu należało rozpatrując wniosek K. K. zabiegającego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zamościa rozważyć kwestię relacji tejże decyzji do planu zagospodarowania przestrzennego oraz skonfrontować z rzeczywistym stanem gruntu objętego nakazem wykopania i przesadzenia krzewów w inne miejsce. Odwołanie się tylko do dat, jak zrobiło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie daje, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, iż okoliczności te stanowią ramy ustaleń faktycznych sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zamościa.
Sąd zauważył ponadto nieprawidłowości w oznaczeniu geograficznym miejsca przesadzenia krzewów wskazanym w decyzji Prezydenta Miasta Zamościa oraz brak wewnętrznej spójności pomiędzy zaskarżoną decyzją, decyzją ją poprzedzającą, a ich uzasadnieniami prawnymi i faktycznymi.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu 24 września 2004 r. (sygn. akt II SA/Lu 1545/03) uwzględnił skargę K. K. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 sierpnia 2003 r. (nr SKO.591/03) zalecając przeprowadzenie postępowania czyniącego zadość wymogom i warunkom wskazanym w przepisach art. 7, 77 i 80 KPA oraz uwzględnienie dyspozycji art. 9 KPA.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu złożyło skargę kasacyjną. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został zaskarżony w całości, a skargę kasacyjną uzasadniono naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 5 KPA poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, kolegium jako organ nadzoru zobowiązane było do przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego w zakresie wykraczającym poza badanie przesłanek nieważności decyzji i obejmującym całe postępowanie dowodowe przed organem pierwszej instancji.
Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pełnomocnik Skarżącego uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do przywołanej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji skoncentrował się na obronie podniesionych w skardze K. K. zarzutów, "mających świadczyć o niewykonalności decyzji Prezydenta Miasta Zamościa", a "w istocie opisujących zdarzenia zaistniałe po terminie określonym w decyzji Prezydenta dla przesadzenia krzewów". Według Skarżącego, Sąd zlekceważył przepis art. 156 § 1 pkt 5 KPA, który stanowi, iż stwierdza się nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Skarżący podnosi, iż w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Zamościa nie istniały przeszkody jej wykonania. Okoliczności, na które powołał się skarżący K. K. i które Sąd uznał za niewyjaśnione, mogły zaistnieć, dopiero po wydaniu decyzji i terminie jej wykonania. SKO argumentuje z powołaniem odpowiednich decyzji i terminów ich wydania, że decyzje dotyczące inwestycji polegającej na przebudowie odcinków ulic Reja, Hrubieszowskiej i Gminnej zostały podjęte w terminie znacznie późniejszym niż termin przesadzenia krzewów.
Dlatego też, zdaniem SKO, Kolegium nie było zobowiązane i nie miało żadnych podstaw prawnych badania późniejszych okoliczności zaistniałych po dacie wydania decyzji Prezydenta. Podniesiono, iż obowiązkiem Kolegium była tylko ocena możliwości wykonania decyzji w dacie jej wydania, a według Skarżącego takie możliwości niewątpliwie istniały. Świadczy o tym chociażby fakt, iż część krzewów została przesadzona i zachowały one żywotność.
Zawarty w uzasadnieniu wyroku zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 77 § 1 KPA jest według Skarżącego "zarzutem chybionym". Podkreślono, iż Kolegium wzięło wszystkie dowody istniejące w sprawie pod uwagę, a w szczególności te mogące stanowić przesłankę niewykonalności decyzji w dniu jej wydania. Rozstrzygające znaczenie miały dowody dotyczące inwestycji miejskiej w zakresie przebudowy kilku ulic.
Według SKO, wiedza o planowej inwestycji miejskiej nie powinna była mieć dla K. K. znaczenia w wykonaniu decyzji Prezydenta Miasta Zamościa.
W skardze kasacyjnej wyraźnie stwierdzono, iż kwestia determinowania decyzji Prezydenta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje w żadnym związku z rozstrzygnięciem decyzji. SKO podnosi, iż plan zagospodarowania nie zawiera aż tak szczegółowych ustaleń, by mogły one rozstrzygać o miejscu przesadzenia krzewów. Zaakcentowany został również fakt, iż podejmowane zamierzenia inwestycyjne zarówno przez Pana K., jak i przez Zarząd Dróg Grodzkich ustaleń tego plany nie mogły naruszać i nie naruszały.
Skarżące Kolegium odniosło się do wskazanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprecyzyjnego wskazania miejsca przesadzenia krzewów. Pełnomocnik SKO zauważa, iż na gruncie obowiązującego w ówczesnym czasie prawa takie określenie miejsca przesadzenia krzewów było wystarczające dla adresata decyzji dysponującego tym terenem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stoi na stanowisku, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy został dokładnie rozpatrzony pod kątem przesłanek nieważności i był wystarczający, w opinii Skarżącej, do stwierdzenia, iż takie przesłanki nie zachodzą w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 173 ust.
- Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 – dalej PPSA) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Organ administracyjny w toku instancyjnym, czyli na każdym etapie postępowania i to także w postępowaniu w tzw. trybach nadzwyczajnych, jest zobowiązany do aktywnego wyszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego. Przyjmuje się, że treść art. 136 KPA oznacza, że organ odwoławczy nie jest zobowiązany do ponownego przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego celem rzeczywistego ustalenia stanu sprawy administracyjnej. "Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody" (Jaśkowska M., Wróbel A.: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000.).
Zgodnie z art. 136 KPA organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy oceniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne (wyrok NSA z 28 lipca 2000 r.,V SA 102/00 LEX nr 49869). Zauważyć jednak należy, iż organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 KPA zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 maja 1998 r.,IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 KPA stanowi rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Oznacza to, iż od każdej decyzji strona może odwołać się do wyższej instancji, a zatem, że stronie przysługuje prawo żądania rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez tę instancję. Nie można jednak przyjąć, iż zasada powyższa zostaje naruszona gdy organ odwoławczy jako organ wyższej instancji na podstawie art. 136 KPA przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (wyrok NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, LEX nr 26588).
Jak wynika z powyższych wyroków, organ odwoławczy może i powinien w uzasadnionych przypadkach uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, a obowiązki organu odwoławczego w tym zakresie nie są mniejsze niż organu pierwszej instancji. Co więcej, organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co umożliwia odmienną ocenę zebranych dowodów. W świetle tak rozumianego przepisu art. 136 KPA nie ulega wątpliwości, iż w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek nie tylko ponownego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego ale co więcej, w zakresie, gdzie było to konieczne, było zobowiązane do zebrania dodatkowych dowodów. Ze względu na niejasności wynikające z zakresu i terminów wydania decyzji Prezydenta Miasta Zamościa oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podniesionej sprawie słusznym wydaje się wnikliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w szczególności w aspekcie przesłanki nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 KPA. Bezsprzecznie niewykonalność decyzji jako przyczyna nieważności musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale musi mieć charakter trwały. Decyzja taka pozbawia adresata możliwości korzystania z ustanowionych w niej praw lub wykonywania określonych obowiązków.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 173 w związku z art. 184 PPSA, orzekł jak w sentencji.