Uzasadnienie
OSK 1734/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 263/04 stwierdził, że uchwała z 26 lipca 2003 r., nr [...] Rady Miejskiej w Supraślu w przedmiocie wyboru członków stałych komisji Rady Miejskiej została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego. Przedłożony Sądowi statut Gminy Supraśl (przyjęty uchwałą nr [...] z dnia 12 kwietnia 2003 r. Rady Miejskiej w Supraślu) w przepisie § 16 ust. 2 ustanawia regułę, iż radny musi być członkiem co najmniej 2 komisji stałych. Zgodnie z uchwałą z 26 lipca 2003 r. w sprawie wyboru członków stałych komisji radny J. F. jest członkiem jednej tylko komisji stałej, mimo że zgłaszał akces także do pracy w Komisji Infrastruktury. A zatem uchwała z 26 lipca 2003 r. została wydana z naruszeniem przepisów § 16 ust. 2 Statutu Gminy Supraśl. Przewodniczący Rady, którego obowiązkiem, ustawowym i statutowym, jest organizacja pracy rady winien doprowadzić do zgodności uchwały w sprawie wyboru członków stałych komisji rady z przepisami statutu.
Sąd uznał, iż skarga na w/w uchwałę w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest dopuszczalna, ponieważ działanie radnego jest działalnością z zakresu administracji publicznej, a dyskryminująca skarżącego uchwała (na ogólną liczbę 15 radnych, 3 jest członkami 3 komisji, 11 jest członkami 2 komisji, a jedynie skarżący jest członkiem l komisji) narusza jego interes prawny przynajmniej w tym sensie, że różnicuje pozycję organizacyjno-prawną radnych, co narusza zasadę równości wobec prawa. Jeżeli sam organ samorządu terytorialnego nie potrafi zapewnić realizacji zasady równoprawności, ochrony prawnej dyskryminowanemu radnemu winien udzielić Sąd.
Ponieważ od podjęcia uchwały w sprawie wyboru członków stałych komisji upłynęło już ponad rok czasu, Sąd - zgodnie z dyspozycją przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – ograniczył się do stwierdzenia, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.
Skargą kasacyjną z 20 października 2004 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- postanowienia § 16 ust. 2 Statutu Gminy Supraśl przez błędną jego wykładnię, ponieważ nieuwzględniającą całokształtu regulacji prawnej dotyczącej komisji rady gminy;
- art. 21 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię, poprzez mylne przyjęcie, że rada gminy jedynie potwierdza składy osobowe komisji;
- art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez niewłaściwe jego zastosowanie, ponieważ sprawa wyboru członków komisji jest sprawą z zakresu organizacji pracy.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego, 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że nie sposób zgodzić się z powyższym orzeczeniem i argumentacją Sądu z następujących powodów. Treść zapisu § 16 ust. 2 Statutu Gminy Supraśl ("Radny musi być członkiem co najmniej 2 komisji stałych (...) nie statuuje bezwzględnego wymogu przynależności radnego do dwóch komisji rady. Norma ta ma charakter jedynie postulatywny, zaś sformułowanie "musi" użyte w cytowanym § 16 należy rozumieć jako mające na celu aktywowanie zgłoszeń radnych do prac w komisjach. Wiadomym jest, iż radzie nie służą żadne środki dyscyplinarne w stosunku do radnego, który nie zechciałby brać udziału w pracach na rzecz wspólnoty gminnej i nie wyraziłby woli pracy w żadnej komisji, lub też nawet uczestnictwa w obradach sesji (tak np. wyrok NSA z dnia 17.11.1995r. SA/Wr 2115/95 OSS 1996/1/13). Zatem prawidłowa wykładnia § 16 ust. 2 Statutu musi uwzględniać istotę nadrzędnej, wobec zgłaszanego przez radnego akcesu do wskazanej komisji, roli rady gminy, która zgodnie też z ust. 1 § 16 Statutu polega na skorzystaniu z przypisanej organowi stanowiącemu gminy kompetencji w przedmiocie decyzji o kształcie osobowym oraz liczebności wszystkich wymienionych w tymże ustępie komisji stałych. Literalna wykładnia ust. 2 § 16 Statutu, na której oparto meritum orzeczenia z dnia 9 września 2004 r. prowadzi do nieprawidłowych wniosków, poprawnie uzasadniona interpretacja jego treści winna odnosić się przede wszystkim do wskazanego wyżej celu przedmiotowej regulacji, oraz odnajdywać się przynajmniej w tym obszarze systemu prawnego, który dotyczy kompetencji rady gminy do dokonania, wedle zasad demokracji lokalnej, wyboru swoich podrzędnych struktur, jakimi są komisje. W przeciwnym razie uzyskanie członkostwa danej komisji rady można byłoby wyegzekwować przed sądem, a zatem sąd zastępowałby inny organ, powołany do czynności "wolnego wyboru" mocą ustawy. Zasadą jest bowiem swoboda rady w kształtowaniu swych organów, a zgłoszenie oczekiwanego przez radę, w myśl § 16 ust. 2 Statutu kandydowania przez radnego do dwóch, jak i więcej komisji poddawana zostaje w drodze głosowania ocenie rady gminy. Uznać bowiem należy, iż wynik wolnych wyborów - pozytywny, bądź negatywny nie może być utożsamiany z naruszeniem właściwie odczytanego § 16 ust. 2 Statutu, a tym samym z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Podkreślić należy, iż odnoszący się do uprawnień w tym względzie rady gminy art. 21 ustawy ustrojowej, na którym opiera się uchwała z dnia 26 lipca 2003 r. gwarantuje radzie gminy prawną możność ograniczenia liczbowego składu swoich komisji. Treść § 16 ust. 2 Statutu w świetle przepisu stanowiącego podstawę prawną podjętej przez radę uchwały nie stwarza uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnej komisji, ani żądania uczestnictwa w składzie dwóch danych komisji. W tym miejscu należałoby przytoczyć zgodne w swej wymowie poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do wpływu na interes prawny tego rodzaju uchwał rady gminy wyrażone chociażby w wyroku NSA z dnia 17.02.1995r. SA/Wr 49/95, OSS 1995/1/13 (niezgodne z przepisami jest całkowite uniemożliwienie radnym aktywnego uczestnictwa w pracach komisji rady), w wyroku z dnia 17.02.1995r. Sa/Wr 54/95 Współ. 1995/31/24 (działania rady, które przy ustalaniu składów komisji pozbawiają niektórych radnych możliwości aktywnego działania w komisji w ogóle, należy ocenić jako niezgodne z zasadą równości radnych), jak również stanowisko Sądu Najwyższego, któremu Sąd dał wyraz w wyroku z dnia 7.03.1996r. II ARN 56/95 OSNAPiUS 1996/18/257 (okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej komisji nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa).
Przy takim pojmowaniu treści § 16 ust. 2 Statutu zakwestionowana uchwała z dnia 26 lipca 2003 r. Nr X/96/03 w przedmiocie wyboru członków stałych komisji Rady Miejskiej nie została wydana zatem z naruszeniem aktu prawa miejscowego, skutkującym uchybieniem interesowi prawnemu skarżącego. Dodać należy, iż skarżący może dodatkowo oprócz uczestnictwa w obradach sesyjnych i realizowania się w pracach komisji, do której został wybrany, uczestniczyć w posiedzeniach wszystkich innych komisji. Strona przeciwna nie zgadza się ponadto, z przyjęciem przez sąd I instancji założenia, iż uchwała rozstrzygająca o sprawach wewnętrznych organu stanowiącego mieści się w zakresie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wyeksponować należy, iż norma ta dopuszcza ochronę prawną interesu prawnego danego podmiotu, jeżeli w interes ten godzi uchwała, będąca wyrazem władczego działania rady, jako organu administracji w sferze publiczno-prywatnej, uchwała dotycząca społeczności lokalnej, uchwała regulująca nieokreśloną liczbę przypadków, czy też uchwała dotycząca sfery działalności organizacyjnej podejmowana w interesie mieszkańców gminy. Natomiast treść uchwały z dnia 26 lipca 2003 r. odnosząca się tylko do ustalenia wewnętrznych struktur organu stanowiącego, będąca realizacją szeroko pojętej samorządności rady gminy, jako organu osoby prawnej - Gminy Supraśl, wbrew zapatrywaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie są trafne.
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako "ppsa"). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Zarzut naruszenia przez WSA w Białymstoku prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie jest trafny. Przepis ten stanowi: "Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy". Rzeczywiście uregulowanie to upoważnia radę gminy do ustalania składu osobowego komisji, ale w ramach obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Ten porządek tworzą m. in. przepisy Statutu Gminy Supraśl (nota bene uchwalone przez Radę Miejską w Supraślu). Skoro Statut nakazuje radnemu bycie członkiem, co najmniej dwóch komisji stałych, a jednocześnie brak w nim przepisów ograniczających liczbę członków poszczególnych komisji, to Rada Miejska obowiązana jest tak ustalić skład poszczególnych komisji, aby był on zgodny również z postanowieniami Statutu. Dodać przy tym należy, że powołanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną na wyrok SN z dnia 7.03.1996r., II ARN 56/95, OSNAPiUS 1996/18/257 jest zupełnie chybione, ponieważ odnosi się on do całkowicie odmiennego stanu faktycznego. Chodzi w nim mianowicie o sytuację, gdy rada gminy uchwaliła ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, czego nie uczyniła Rada Miejska w Supraślu.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia postanowienia § 16 ust. 2 Statutu Gminy Supraśl przez błędną jego wykładnię, poprzez nieuwzględnienie całokształtu regulacji prawnej dotyczącej komisji rady gminy. Użyte w tym przepisie słowo "musi" jest jednoznaczne i nie zmienia ono swego znaczenia w zależności od zamiaru, jaki przyświecał Radzie Miejskiej w Supraślu, gdy podejmowała ona uchwałę nr YI/38/03 z dnia 12 kwietnia 2003 r.
Wreszcie zarzut naruszenia art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez niewłaściwe jego zastosowanie jest również niezasadny. Sprawa składu stałych komisji rady jest niewątpliwie sprawą z zakresu administracji publicznej. Wszak rada gminy jest jej organem stanowiącym i kontrolnym, który wykonuje powierzone mu zadania działając in pleno lub poprzez swoje komisje. Nie można zatem przyjąć, że skład komisji stałych jest czysto wewnętrzną sprawą danej rady gminy.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.