Uzasadnienie
OSK 1750/04
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2004 r. 6/II SA 4151/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zbigniewa K. na decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Decyzja organu administracyjnego została wydana na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ oraz par. 2 ust. 2, par. 5 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, /przed reformą sądownictwa administracyjnego/ skarżący podtrzymał stanowisko zajęte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując iż powodem przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę było obniżenie się tzw. poduszek powietrznych, co spowodowało nierównomierne rozłożenie nacisku masy towaru na wszystkie osie. Mając możliwość ręcznego ustawienia poduszek powietrznych na ciągniku siodłowym i przełożenia ładunku na pojeździe kierowca wnosił o ponowne przeważenie towaru, co mu odmówiono. Ponadto zarzucił naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 2 Konstytucji RP, poprzez nałożenie ustawą obowiązków w omawianym zakresie, którym przewoźnik nie jest w stanie sprostać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując zarzuty skargi nie podzielił podniesionych w niej zarzutów z następujących przyczyn: Wobec postawienia w skardze zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w świetle którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do tej kwestii i podniósł, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w zaskarżonej decyzji nie naruszył powołanego wyżej przepisu. W świetle art. 6 Kpa, podkreśla Sąd, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W następstwie stwierdzenia faktu wykonywania przez skarżącego przewozu pojazdem, którego parametry, tak w zakresie szerokości pojazdu jak i nacisków na osie, przekraczały dopuszczalne w tej mierze wymogi, wspomniany organ administracji publicznej miał, zdaniem Sądu pierwszej instancji, obowiązek zastosowania przepisów prawa wskazanych w zaskarżonej decyzji, nakładających na przewoźnika obowiązek nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej, co zresztą organ ten uczynił. Sąd nadto podnosi, iż kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd /sędziowie/ związany jest przepisami prawa o randze ustawowej, a więc również przepisami wskazanymi w zaskarżonej decyzji. W świetle bowiem art. 178 ust. 1 konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom. Natomiast, jeżeli w ocenie skarżącego przepisy ustawowe, na podstawie których rozstrzygnięto sprawę, naruszającego prawa, może on wnieść do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną /art. 79 ust. 1 Konstytucji/.
Sąd stwierdza także, że w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia podstawowym dowodem jest protokół zatrzymania i kontroli pojazdu sporządzony przez uprawniony organ z udziałem przedstawiciela przewoźnika. Sporządzenie takiego dokumentu znajduje umocowanie w przepisach art. 89 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/. Znaczenia dowodowego takiego protokołu me sposób przecenić, gdyż obrazuje on stan faktyczny, który później nie sposób jest już odtworzyć. Dlatego z punktu widzenia interesów przewoźnika istotne jest wniesienie przez kierowcę do protokołu zatrzymania i kontroli pojazdu wszystkich istotnych uwag mogących mieć wpływ na kwestię odpowiedzialności przewoźnika.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że w omawianej sprawie kierowca nie wniósł do protokołu własnych uwag /adnotacja o żądaniu przez kierowcę ponownego ważenia pojazdu pochodzi do przedstawiciela organu/. Ponadto kierowca pojazdu, za którego działania i zaniechania odpowiedzialność ponosi skarżący jako pracodawca, nie podpisał protokołu. W tej sytuacji na obecnym etapie sprawy skarżący nie udowodnił, aby był niezgodny ze stanem rzeczywistym stan faktyczny ustalony w protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu, w którym stwierdzono niezachowanie wymaganych parametrów pojazdu i jego ładunku, z czym przepisy prawa łączą obowiązek zapłaty odpowiedniej kary pieniężnej. Zarzut obniżenia się poduszek powietrznych pojazdu, który - zdaniem Sądu pierwszej instancji - pojawił się dopiero we wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w skardze, nie został wykazany. Gdyby jednak taka sytuacja rzeczywiście miała miejsce, to skarżący powinien udowodnić, iż owe obniżenie poduszek powietrznych nastąpiło bezpośrednio przed czynnościami ważenia, nie zaś na wcześniejszym etapie transportu towaru. Należy bowiem, według Sądu, przyjąć domniemanie faktyczne, że ustalenia protokołu zatrzymania i kontroli pojazdu oddają stan pojazdu i ładunku z okresu jego przebywania na drodze publicznej, skoro protokół ten z samego założenia ma służyć jako dowód w sprawie poruszania się nienormatywnego pojazdu na drodze publicznej.
Od opisanego wyżej wyroku skargę, sporządzoną przez radcę prawnego, złożył Zbigniew K. W skardze kasacyjnej zarzuca się:
naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie niezgodnego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 13 ust. 2b wraz z załącznikiem do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, istotne naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie w sposób dowolny pomiaru wagi pojazdu - to jest przeprowadzenie i przyjęcie dowodu z pomiaru obciążenia osi pojazdu niezgodnie z prawem.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wnosi o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu skargi podnosi się, że zgodnie z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego warunkiem zgodności ustawy z Konstytucją jest m.in. zachowanie proporcji pomiędzy efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Przedmiotowy przepis art. 13 ust. 2b ustawy o drogach publicznych, podobnie jak zakwestionowany uprzednio przez TK przepis par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych - Dz.U. nr 23 poz. 578 ze zm. /wyrok TK z dnia 27 kwietnia 1999 r. P 7/98/ zdaniem skarżącego rażąco narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności w ten sposób, że wysokość kary pieniężnej ustala się bez względu na długość przejechanej trasy. Zastąpienie przez ustawodawcę słowa "opłata" słowem "kara" jest - zdaniem, wnoszącego skargę kasacyjną, w świetle wytycznych Trybunału Konstytucyjnego bezprzedmiotowe, a sam Ustawodawca w treści obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych powraca do określenia "opłata" - art. 13a ustawy.
Ponadto przepis art. 13a ustawy, według aktualnego brzmienia, zachowuje już zasadę proporcjonalności różnicując wysokość opłat od długości przejechanej trasy.
Nadto podnosi się w skardze kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie, jak też poprzedzające wyrok Sądu pierwszej instancji decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego organ administracji ustalając stan faktyczny związany jest zasadą praworządności i nie może podejmować takich czynności, które przyczyniłyby się do ustalenia stanu faktycznego, ale były niezgodne z prawem. Podstawę ustaleń faktycznych mogą zatem stanowić wyłącznie dowody dopuszczone prawem, które zostały właściwie przeprowadzone, prawidłowo ustalone i które mogą być poddane weryfikacji.
W zakresie postępowania dowodowego pełnomocnik skarżącego nadto wywodzi, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzając karę, w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 września 2002 r. nr 19/0/2002 powołał się na wytyczne podane w "Instrukcji o dokonywaniu kontroli kierujących pojazdami i zespołami pojazdów, sprawdzaniu wymiarów, nacisków osi i masy pojazdów i zespołów pojazdów oraz ustalaniu i pobieraniu opłat drogowych za przejazdy pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia" - Zarządzenie Nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 listopada i 999 r. Żadna ze skarżonych decyzji nie podaje gdzie opublikowano to zarządzenie, a - w ocenie skarżącego - nie jest ono źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej.
Wymierzając karę organ pierwszej instancji nie wykazał - jak twierdzi się w skardze kasacyjnej - na podstawie jakich uregulowań prawnych dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu, co umożliwiałoby weryfikację poczynionych ustaleń. Dokonywanie takiego pomiaru, skutkujące wymierzeniem kary pieniężnej, nie może być czynione według kryteriów przyjętych w sposób dowolny przez organ dokonujący pomiaru. Pomiar taki powinien odpowiadać kryteriom wyznaczonym przez akt będący źródłem prawa. Takim aktem normatywnym, w chwili obecnej jest, wydane na podstawie art. 9 pkt 3 Ustawy Prawo o miarach /Dz.U. 2001 nr 63 poz. 636/ obowiązującej od dnia 1 marca 2003 r., rozporządzenie w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu z dnia 10 lutego 2004 r. /Dz.U. nr 35 poz. 316/.
Do chwili wejścia w życie tego rozporządzenia czyli do dnia 13 marca 2004 r., brak było prawnych procedur określających sposób pomiaru wagi pojazdów.
Skarżący podnosi też, że ani protokół, ani też decyzje organów administracji nie zawierają świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych czy choćby numeru czy innych danych dokumentu legalizującego wagę. A sama legalizacja wagi, choćby taką legalizację organ posiadał, nie przesądza o prawidłowości ważenia, które musi się odbyć przy zachowaniu odpowiedniej procedury /np. stała prędkość najazdu na wagę, odpowiednie podłoże, temperatura powietrza, siła wiatru/. Brak odpowiednich procedur, powodował zdaniem pełnomocnika skarżącego, niczym nieuzasadnioną odmowę powtórnego ważenia pojazdu. Powtórne badanie, przy braku prawem określonych procedur, mogłoby się zakończyć wynikiem różnym niż badanie pierwsze.
W chwili kontroli, to jest w dniu 17 kwietnia 2002 r., obowiązywało Zarządzenie Nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa nr 6 poz. 40/ - wydane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach /Dz.U. nr 55 poz. 248 ze zm./.Pełnomocnik skarżącego zarzuca, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek odwołania się do wymienionego zarządzenia. Nie sposób więc, jak uważa, stwierdzić czy konstrukcja i zainstalowanie wagi użytej do pomiaru odpowiadały wymogom par. 2, 4 i 6 zarządzenia oraz czy spełniono warunki właściwego stosowania wag przewidziane w par. 7 zarządzenia, co więcej nie jest też możliwe ustalenie nawet faktu czy użyta waga była wagą dokładności 1 lub 2, a tylko takie mogą być stosowane w czynnościach urzędowych do wyznaczania obciążenia osi pojazdu lub jego masy stanowiących podstawę do określenia wysokości kary za przekroczenie dopuszczalnego obciążenia osi i całego pojazdu. Protokół kontroli /pkt 3/ podaje jedynie numery fabryczne wagi /wag?/. Trudno nawet stwierdzić, czy badanie było wykonane na jednej wadze czy badanie wymagało zastosowania kilku wag dla jednego pomiaru. Protokół nie zawiera wydruku dokonanego pomiaru, co jest już wymagane przez obowiązujące od dnia 13 marca 2004 r. rozporządzenie. Brak również jakiejkolwiek legalizacji punktu pomiaru.
W skardze kasacyjnej podkreśla się, że dokonany pomiar całkowitej wagi pojazdu mieścił się w normie, a przekroczenie dopuszczalnych norm dotyczyło jedynie nacisku na oś drugą i trzecią pojazdu i dlatego szczegółowe uregulowanie procedury ważenia w takim przypadku jak niniejszy jest tak istotne i nie może wynikać z wewnętrznych zarządzeń organów władzy wykonawczej. Zarządzenie Nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar czy zarządzenia ministrów w ogólności nie są - zdaniem pełnomocnika skarżącego - źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.
Pełnomocnik skarżącego wskazuje także na niejednolitość orzecznictwa w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawy te mogą dotyczyć wyłącznie zarzutów jakie wnosi się w stosunku do sądu pierwszej instancji a nie w stosunku do organu administracyjnego. Przepis art. 183 p.p.s.a. nakazuje rozpoznanie sprawy jedynie w granicach zarzutów, chyba, że zachodzi nieważność postępowania. Z tego więc względu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wyjść poza zarzuty skargi kasacyjnej, skoro nie dopatrzył się nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP jest chybiony, co już trafnie wykazał Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do skargi na decyzję. Sąd nie stosował w sprawie przepisów Konstytucji, skoro przepisy ustawowe regulują kwestie w zakresie rozstrzygnięcia jakie zawarto w decyzjach administracyjnych. Nie jest do zaakceptowania stanowisko, które nakazywałoby sądowi ocenę ustaw co do ich zgodności z Konstytucją jedynie dlatego, że strona stawia wniosek w tym względzie. Strona zawsze może wystąpić ze skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do oceny zgodności ustaw z Konstytucją, a w razie stwierdzenia takiej niezgodności strona ma możliwość domagania się wznowienia postępowania /por. art. 145a Kpa/.
Wskazanie jako podstawy kasacyjnej naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 80 Kpa nie znajduje usprawiedliwienia, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuty te kieruje w istocie do organów administracyjnych, co wynika z treści skargi. Nadto podkreślić należy, że sąd administracyjny wprawdzie kontroluje zaskarżoną decyzję co do zgodności z prawem w tym i z prawem procesowym /Kodeksem postępowania administracyjnego/, to jednak przepisów tych nie stosuje bezpośrednio. Profesjonalny pełnomocnik /dlatego art. 175 par. 1 p.p.s.a. wprowadza tzw. przymus adwokacki/ winien skargę kasacyjną sporządzić prawidłowo, czyli w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego, powołać konkretny przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został przez Sąd naruszony.
W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie powołał ani jednego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nadto w ogóle nie wskazał na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które skarżący odnosi wprost do kontroli legalności postępowania administracyjnego w czasie postępowania sądowego. Tak postawione zarzuty nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić prawidłowość pod względem prawnym rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala nawet na zauważenie oczywistych błędów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak chociażby stanie na gruncie legalnej teorii dowodowej nieznanej polskiemu prawu administracyjnemu/.
Wywód pełnomocnika skarżącego co do zastosowania przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji przepisów zarządzeń i innych aktów, które jego zdaniem nie są aktami prawa powszechnie obwiązującego nie ma także w sprawie znaczenia. Żaden bowiem z tych aktów nie był przez Sąd pierwszej instancji stosowany ani też nawet nie był przedmiotem kontroli. Pełnomocnik zresztą zarzuty w tym zakresie kieruje wprost do decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji. Dotyczy to także zarzutów w zakresie prawidłowego ważenia i legalizacji wag skoro i te zarzuty nie kieruje pod adresem sądu lecz pod adresem organu administracyjnego.
Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.