Uzasadnienie
OSK 1751/04
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r. II SA 340/03, uchylił zaskarżoną przez Radosława C. decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 9 grudnia 2002 r. (...) oraz decyzję organu I instancji, wydane w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Komendant L. Oddziału Straży Granicznej, decyzją z dnia 30 września 2002 r. wydaną na podstawie art. 97 i art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 78 poz. 462 ze zm./ oraz par. 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, trybu oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby funkcjonariuszom Straży Granicznej /Dz.U. nr 44 poz. 421/ i art. 104 Kpa, odmówił Radosławowi C. przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby.
Po rozpatrzeniu złożonego przez Radosława C. odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją z dnia 9 grudnia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami lub środkami transportu Straży Granicznej, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji /przystanku/ położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględniania czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża oraz z miejscowości, w której wykonuje czynności służbowe.
W niniejszej sprawie funkcjonariusz pełni służbę przemiennie, w godzinach od 7.00 do 19.00 lub od 19.00 do 7.00 i nie ma możliwości dotarcia i powrotu ze służby środkami komunikacji publicznej w czasie nie przekraczającym w obie strony łącznie dwóch godzin. Zdaniem organu jednakże, ocena dogodności nie może przesądzać o uprawnieniu do zwrotu kosztów dojazdu. Uzasadniając swoje stanowisko Komendant Główny Straży Granicznej, powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego I SA 2308/99, I SA 2340/99 i SA 47/00, w których stwierdzono, że przy ocenie uznania danej miejscowości zamieszkania funkcjonariusza za pobliską miejsca pełnienia służby, winno się brać pod uwagę połączenia publicznymi środkami transportu zapewniające mu przyjazd do miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe oraz powrót do miejsca zamieszkania w czasie odpowiadającym godzinom służby. W ocenie organu dogodny dojazd to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku.
Komendant uznał, iż zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, nie przysługuje funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości nie będącej miejscowością pobliską w rozumieniu powołanego przepisu.
W skardze na powyższą decyzję, Radosław C. podtrzymał argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i ponownie stwierdził, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z przepisów powołanych w podstawie prawnej obu decyzji wynika, że organy rozpatrywały i rozstrzygnęły sprawę bez powołania się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, trybu oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia Służby Straży Granicznej.
Należy zgodzić się – w ocenie Sądu I instancji – z twierdzeniem skarżącego, że ograniczenie się przez organy do powołania się na definicję "miejscowości pobliskiej", określonej w art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, jest nie uzasadnione, gdyż w chwili wydania decyzji obowiązywał już akt wykonawczy, który uregulował zagadnienia warunków, trybu oraz terminu zwrotu przedmiotowych kosztów i na jego podstawie organy powinny rozpatrywać złożony w sprawie wniosek.
Powoływanie się natomiast przez organ II instancji na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły przed wejściem w życie wymienionego rozporządzenia, jest niesłuszne.
Komendant Główny Straży Granicznej wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i par. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby funkcjonariuszom Straży Granicznej, przez błędną ich wykładnię, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 par. 3 w związku z art. 133 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez to, że nie przeprowadzono dowodu z dokumentu zawartego w aktach sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał ponadto, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Komendanta L. Oddziału Straży Granicznej z dnia 4 marca 1998 r. (...), wydana na podstawie oświadczenia mieszkaniowego Radosława C., pełniącego służbę w GPK O., a mieszkającego w miejscowości Lubsko, przyznająca mu od dnia l stycznia 1998 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej.
Zatem logiczne wydaje się stwierdzenie zaznaczył organ – że jeśli funkcjonariusz pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej, to zamieszkuje w miejscowości, nie uznanej za pobliską i nie może twierdzić, że przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu z tej samej miejscowości jako miejscowości pobliskiej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Radosław C. podniósł, iż sąd I instancji zasadnie uznał, że organy nie brały pod uwagę par. 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby funkcjonariusza Straży Granicznej /Dz.U. nr 44 poz. 421/, w którym przewidziano możliwość dojazdu własnymi środkami, za który należy się zwrot pieniędzy. Ponadto podniósł, iż zaskarżona decyzja nie powoływała się na decyzję z dnia 4 marca 1998 r. o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej, w związku z tym sąd nie miał obowiązku zajmować się tą decyzją.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem błędnej wykładni przepisu art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /t.j. Dz.U. 2002 nr 171 poz. 1391 ze zm./ oraz par. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków trybu oraz terminów zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszom Służby Granicznej /Dz.U. nr 44 poz. 421/.
Przepis art. 97 ww. ustawy o Straży Granicznej reguluje kwestie związane z uprawnieniami do zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby i ten przepis stanowi podstawę przyznania tego świadczenia, a nie jak to przyjął sąd I instancji przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2002 r. Przepisy tego rozporządzenia, ze swej istoty, nie mogą być sprzeczne z ustawą i regulować odmiennie ustawowe kwestie bądź je rozszerzać lub zawężać. Powołane rozporządzenie, stosownie do delegacji zawartej w ust. 3 art. 97 jedynie szczegółowo reguluje warunki i tryb oraz termin zwrotu kosztów dojazdu, a także ich wysokość. Nie jest zasadne również stanowisko sądu I instancji o niezastosowaniu przez organy przepisów tego rozporządzenia, chociaż z kompozycji decyzji organu I instancji wynika wprost, że przepisy również tego rozporządzenia stanowiły podstawę decyzji.
Tak jak wskazano wyżej przedmiotowe rozporządzenie nie reguluje odmiennie od zapisu ustawowego kwestii uprawnień do uzyskania przez funkcjonariusza zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Warunkiem jego uzyskania jest zajmowanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej. Tak stanowi art. 97 ust. 1 ww. ustawy o Straży Granicznej i tek samo stanowi par. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2002 r. W związku z tym niezrozumiała jest dokonana przez sąd I instancji taka wykładnia tych przepisów, z której wynika, że kwestie te uregulowane są odmiennie w ustawie i w rozporządzeniu.
Należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "miejscowości pobliskiej" którym posługuje się ustawa i rozporządzenie jest takie samo i zostało wyjaśnione w art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Rozporządzenie nie powtarza już definicji tego wyrażenia, bo jest ono ustawowo sformułowane. Miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodne z rozkładem jazdy łącznie z przesiadkami lub środkami transportu służby Granicznej, nie przekracza łącznie w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Przyjmując tę ustawową definicję miejscowości pobliskiej sąd I instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, a nie przyjmować, że par. 1 rozporządzenia wprowadza jakieś odmienne wyjaśnienia określenia "miejscowości pobliskiej".
Zasadnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, że sąd I instancji nie przeprowadził dowodu z decyzji z dnia 4 marca 1998 r. przyznającej Radosławowi C. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Ocena tego dowodu ma znaczenie dla niniejszej sprawy. Jeżeli otrzymywany jest taki równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to znaczy, że miejscowość w której zamieszkuje funkcjonariusz nie jest miejscowością pobliską. Jeżeli nie jest miejscowością pobliską to nie może otrzymywać zwrotu kosztów dojazdu, który przysługuje tylko w przypadku zamieszkiwania w miejscowości pobliskiej. Dlatego też fakt, że te dwa uprawnienia wzajemnie się wykluczają, ma znaczenie w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich względów uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 par. 1 oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 par. 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.