Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2004 r., II SA/Łd 17/04 odrzucił skargę wniesioną przez Prezydenta Miasta Z. w imieniu Gminy Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 13 listopada 2003 r. (...) uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 17 września 2003 r. (...) w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd stanął na stanowisku, że Gmina Miasta Z. nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ uprawniającym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Kryterium "interesu prawnego" na którym oparta jest legitymacja skargowa ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym /por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Komentarz, Warszawa 2004, s. 89/.W tej sprawie bezspornym jest, że skargę na decyzję organu II instancji wniósł do Sądu Administracyjnego organ administracji publicznej /reprezentujący Gminę/, który wydawał w tej sprawie decyzje jako organ I instancji. Jak zaznaczono "interes prawny", który decyduje o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi wynikać z przepisu prawa materialnego przy czym chodzi tu o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki, pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest ustalenie przez Prezydenta Miasta Z. opłaty adicacenckiej stanowiącej należność gminy Miasto Z. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na kwestionowaną decyzję organu odwoławczego. Opłata adiacencka została ustalona w związku ze wzrostem wartości określonej działki, do której Miastu Z. nie przysługuje żaden tytuł prawny. Sąd podkreślił, że w przepisach prawa materialnego cywilnego i administracyjnego, nie ma takiego uregulowania, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki dla podmiotu, nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Miasto Z. jest zainteresowane jedynie pobraniem opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Ma zatem interes majątkowy, który w przekonaniu Sądu nie jest interesem prawnym. Interes majątkowy Miasta Z. jest związany z zamiarem powiększenia należności finansowej, przysługującej miastu. Można więc uznać, że interes ten jest interesem faktycznym, polegającym na przysporzeniu miastu korzyści materialnej a nie interesem prawnym, wynikającym z przepisu prawa materialnego. Z uwagi na brak interesu prawnego Miasto Z. w ocenie Sądu, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd powołał się też na poglądy orzecznictwa i doktryny, w świetle których organy administracji publicznej, nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny.
Od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasta Z. reprezentowana przez radcę prawnego Zofię R. zaskarżając postanowienie to w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie art. 144 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ polegające na przyjęciu, iż powołane przepisy nie tworzą dla skarżącego uprawnienia podlegającego ustawowej ochronie pomimo, iż przewidują obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej ustalając jednocześnie zasady waloryzacji opłat i przewidując stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie tej opłaty; 2/ naruszenie przepisów postępowania, a to art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż Gmina Miasto Z. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które mają istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych strona skarżąca podniosła, że Gmina Miasto Z. legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym wniesienie skargi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Należy się zgodzić z tezą zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż interes prawny w rozumieniu art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi wynikać z przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi w tym wypadku o takie przepisy, z których dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Interes prawny posiada zatem taki podmiot, dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego można wyprowadzić określone uprawnienie lub obowiązek dla danego podmiotu. W ocenie skarżącej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego zawartych w Dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W art. 148 ust. 1 powołanej ustawy mówi się o obowiązku wnoszenia opłaty adiacenckiej. Powołane przepisy przyznają Gminie określone prawo chronione w sposób szczególny zarówno na płaszczyźnie prawa administracyjnego /ustawowa waloryzacja opłaty adiacenckiej/, jak i na płaszczyźnie prawa cywilnego /odsetki za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie/. W doktrynie wskazuje się, iż ustalone opłaty adiacenckie są należnością Gminy. Przepisy prawa materialnego konstruują w omawianej sprawie prawo przysługujące Gminie i określają sposób ochrony przynależnego prawa. Nastąpiło zatem skonkretyzowanie prawa materialnego, w wyniku którego powstało prawo Gminy podlegające ustawowej ochronie. Nadane przepisami prawa materialnego uprawnienie /należność Gminy/ podlega ochronie prawnej i w żadnym wypadku nie może być traktowana jedynie jako rodzaj interesu faktycznego. Prawo gminy podlega dodatkowej ochronie w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające przyjąć, iż Gmina legitymuje się interesem prawnym, uzasadniającym wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Opiera się ona na przepisach zawartych w art. 144 i 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę Miasta Z. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2004 r., stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upoważnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego /por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004/. Gminę Miasto Z. zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, tj. tych których legitymacja do wniesienia skargi związana jest z posiadaniem w sprawie interesu prawnego. Nie jest w sprawie tej kwestionowane, że kryterium "interesu prawnego" na którym opiera się legitymacja do wniesienia skargi ma charakter materialnoprawny- wynikający z przepisów prawa materialnego- i wymaga wskazania związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. By zatem móc stwierdzić czy wnoszącej skargę kasacyjną Gminie służyła legitymacja do złożenia skargi do Sądu Administracyjnego I instancji należy przedtem odpowiedzieć na pytanie czy z faktu, że w świetle powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego a to art. 144, 147 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ opłaty adiacenckie stanowią należność gminy, Gmina Miasta Z. może wyprowadzić własny interes prawny dający jej prawo do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu wykonawczego gminy skarżącej w przedmiocie ustalenia właścicielom określonej w decyzji tej nieruchomości opłaty adiacenckiej i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Analiza wskazanych przepisów dotyczących ustalania właścicielom nieruchomości oraz niektórym użytkownikom wieczystym opłat adiacenckich daje na tak postawione pytanie odpowiedź negatywną.
Przepis art. 144 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje obowiązek właścicieli nieruchomości oraz niektórych wymienionych w tej normie użytkowników wieczystych wnoszenia opłat adiacenckich na rzecz gminy jako swego rodzaju udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Obowiązek ten konkretyzowany jest wówczas kiedy wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzna za stosowane wydanie decyzji /opłaty adiacenckie bowiem zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 ustawy mogą ale nie muszą być ustalone/ ustalającej przedmiotową opłatę, przy czym możliwość wymierzenia takiej opłaty powstaje wówczas kiedy w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej wzrosła wartość nieruchomości. Okoliczność, że opłaty adiacenckie stanowią należność gminy oraz, że ustala je organ wykonawczy gminy nie tworzy po stronie Gminy - jak to słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia- interesu prawnego w rozumieniu art. 50 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Interes Gminy ma w tym przypadku charakter faktyczny przejawiający się w zwiększeniu dochodów Gminy, a nie prawny jak tego wymaga ustawa. Niezależnie od tego czy skarżąca Gmina w tej sprawie posiada interes prawny to jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu Siedmiu Sędziów z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 /ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/ należy mieć na uwadze fakt, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona- jako osoba prawna - stroną postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Powierzanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do NSA, ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej - stwierdził NSA - w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on /ani żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej; uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Należy jednak pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Z poglądem zaprezentowanym w cytowanej uchwale należy się zgodzić. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż Gmina Miasta Z. nie była legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 13 listopada 2003 r.
Prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna Gminy Miasta Z. nie może być uznana za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 w związku z art. 182 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją oddalić.