Postanowienie NSA z 7 września 2005 r., OSK 1760/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Tadeusza K.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt 6/II SA 1413/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Anna Orłowska, Zbigniew Rausz (spr.)
Justyna Nawrocka protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Tadeusza K. na decyzję Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego z dnia 2 kwietnia 2003 r. (...) w przedmiocie egzaminu na uzyskanie certyfikatu kompetencji zawodowych przewoźnika drogowego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22.07.2004 r. 6/II SA 1413/03 odrzucił skargę Tadeusza K. na decyzję Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego z 2.04.2003 r. (...) w przedmiocie egzaminu na uzyskanie certyfikatu kompetencji zawodowych przewoźnika drogowego.

W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd podniósł, iż po otrzymaniu od kierownika Zakładu Organizacji, Zarządzania i Informatyki Instytutu Transportu Samochodowego informacji z 27.02.2003 r. o negatywnym wyniku egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych przewoźników drogowych, Tadeusz K. złożył odwołanie do Dyrektora Instytutu Transportu Drogowego, w którym domagał się uchylenia decyzji o niezaliczeniu egzaminu lub stwierdzenia jej nieważności.

Stwierdził, że na egzaminie udzielił prawidłowych odpowiedzi w liczbie wystarczającej do zaliczenia egzaminu i uzyskania certyfikatu, a uzyskane przez niego 0 punktów z testu wynika wyłącznie z faktu pisania pracy przez skarżącego przy wykorzystaniu pomocy naukowych, w szczególności korzystania z aktów prawnych, na co Komisja nie wyraziła zgody. Zaznaczył, że regulamin egzaminowania nie był dokumentem wiążącym tak dla niego, jak i innych obywateli.

Pismem z 2.04.2003 r. Dyrektor Instytutu Transportu Samochodowego wyjaśnił odwołującemu się procedurę uzyskiwania certyfikatu kompetencji zawodowych. Podkreślił, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/ minister właściwy do spraw transportu wyznaczyć miał jednostkę certyfikującą, akredytowaną zgodnie z odrębnymi przepisami, przy której działać mają komisje egzaminacyjne. Na podstawie par. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 9.01.2002 r. w sprawie uzyskiwania certyfikatów kompetencji zawodowych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 5 poz. 51/ wyznaczono Instytut Transportu Samochodowego w W. jako właściwą jednostkę certyfikującą. Z uwagi na to, że Instytut został upoważniony do prowadzenia wszelkich spraw związanych z egzaminowaniem przewoźników, opracował on zasady przeprowadzania egzaminu zatwierdzone przez Ministra. Za oczywistą Dyrektor Instytutu uznał zasadę niekorzystania w trakcie egzaminu z pomocy naukowych, a także z przepisów, których znajomością mają się właśnie wykazać egzaminowani. Traktując odwołanie jako niezasadne, poinformował o prawie ponownego przystąpienia do egzaminu.

W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tadeusz K. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego z 2.04.2003 r. utrzymującej w mocy decyzję komisji egzaminacyjnej z 27.02.2003 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa - art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Instytut wniósł o jej odrzucenie jako bezzasadnej i niepodlegającej rozpoznaniu przez NSA, jako że certyfikat uzyskuje się po pozytywnym zaliczeniu egzaminu a nie w drodze decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 par. 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - odrzucił ją.

Sąd podkreślił, że zakres kognicji sądów administracyjnych określa ustawa z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Zgodnie z art. 3 par. 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, kończące postępowanie w sprawie lub rozstrzygające co do istoty, postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na bezczynność organów w sprawach określonych wyżej decyzji i postanowień.

Stosownie do postanowień art. 37 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, osoby legitymujące się co najmniej 5-letnią praktyką przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego lub zarządzania przedsiębiorstwem wykonującym taką działalność, otrzymują certyfikat kompetencji zawodowych po uzyskaniu pozytywnego wyniku testu z wiedzy potwierdzającego kompetencje zawodowe. Skarżący Tadeusz K. otrzymał od uprawnionej jednostki certyfikującej - Instytutu Transportu Samochodowego informację o negatywnym wyniku egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych, a następnie w wyniku złożonego "odwołania" otrzymał odpowiedź wyjaśniającą i nieuwzględniającą złożonych zarzutów. Pism tych zdaniem Sądu nie można określić jako decyzji administracyjnych. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo NSA wykształciły definicję decyzji administracyjnej jako "oświadczenia woli organu administracyjnego podjętego w wyniku zastosowania normy administracyjnego prawa materialnego lub w określonym zakresie prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie i strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanej stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku procesowego" /Barbara Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23/. Organ administracji powołany jest do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną, jeżeli tak stanowi przepis prawa materialnego, inaczej mówiąc podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej.

Instytut Transportu Samochodowego wyznaczony został jako jednostka certyfikująca zgodnie z przepisami art. 38 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, prowadząca procedurę certyfikacji zgodnie z przepisami tej ustawy i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 9.01.2002 r. w sprawie uzyskiwania certyfikatów kompetencji zawodowych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 5 poz. 51/. Przy Instytucie jako jednostce certyfikującej zgodnie z przywołanym wyżej przepisem ustawy, działają komisje egzaminacyjne, które oceniają wyniki testu pisemnego i pisemnych zadań egzaminacyjnych składających się na egzamin. Na podstawie wystawionych przez komisje pozytywnych ocen z egzaminu, Instytut wydaje certyfikat kompetencji zawodowych, który zdefiniowany został w art. 4 pkt 20 ustawy jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji i wiedzy niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Certyfikat stanowi więc zaświadczenie w rozumieniu art. 217 par. 2 pkt 1 Kpa wydawane przez Instytut Transportu Samochodowego na podstawie par. 8 rozporządzenia, po pozytywnym zdaniu egzaminu i konieczne w celu dołączenia do wniosku o udzielenie licencji przez ubiegającego się o nią. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie uzyskał pozytywnego wyniku z egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych, o czym został pisemnie poinformowany. Skarżący nie otrzymał decyzji ponieważ procedura certyfikacyjna określona przepisami prawa nie przewiduje takiej formy działania jednostki powołanej z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 38 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Skarżącemu nie odmówiono też wydania zaświadczenia w trybie art. 219 Kpa.

Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o którym wyżej mowa, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Tadeusz K. reprezentowany przez adwokata Krzysztofa S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 58 par. 1 pkt 6 w związku z art. 3 par. 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że rozstrzygnięcie komisji egzaminacyjnej Instytutu Transportu Samochodowego nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a certyfikat przewoźnika drogowego jest zaświadczeniem nie może się ostać. Albowiem brak cech decyzji administracyjnej w rozstrzygnięciu komisji egzaminacyjnej nie pozbawia osoby uprawnionej prawa wystąpienia o kontrolę tegoż aktu przez Sąd Administracyjny, zwłaszcza, że w świetle art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie skarżącego odmowa sprawdzenia pracy egzaminacyjnej przez komisję i wynikające stąd odmówienie wydania certyfikatu przewoźnika drogowego jest właśnie owym innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Natomiast rozważania Sądu I instancji odnośnie charakteru prawnego dokumentu certyfikatu przewoźnika /zaświadczenia lub nie/ nie mogą mieć znaczenia, ponieważ przedmiotem skargi /a wcześniej odwołania/ było nie tyle nie wydanie certyfikatu lecz odmowa sprawdzenia przez komisję pracy egzaminacyjnej i wystawienie noty negatywnej.

Zaskakujące jest według skarżącego na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, iż Instytut opracował zasady przeprowadzania egzaminu zatwierdzone przez Ministra. W ocenie skarżącego wskazany regulamin nie został zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury, a nawet gdyby został zatwierdzony to nie zyskałby mocy powszechnie obowiązującej, niezbędnej dla podmiotów nie należących jeszcze /w ujęciu formalnoprawnym/ do korporacji certyfikowanych przewoźników drogowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Tadeusza K. Instytut Transportu Samochodowego w W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Tadeusza K. skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22.07.2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że ani pismo z 27.02.2003 r. podpisane przez Kierownika Zakładu Organizacji, Zarządzania i Informatyki Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie, ani też pismo Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego z 2.04.2003 r. nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim to zarówno ustawa z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2088 ze zm./ jak i wydane na podstawie wynikającego z ustawy tej upoważnienia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 9.01.2002 r. w sprawie uzyskiwania certyfikatów kompetencji zawodowych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 5 poz. 51/ nie przewidują przeprowadzania procesu certyfikacji w drodze postępowania administracyjnego kończonego decyzją. Jak słusznie zauważył to Sąd I instancji certyfikat kompetencji zawodowych - potwierdzający jak stanowi art. 4 pkt 20 ustawy o transporcie drogowym posiadanie kwalifikacji i wiedzy niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego - jest odpowiednikiem zaświadczenia o jakim stanowi art. 217 par. 2 pkt 1 Kpa. Jest on wydawany przez Instytut Techniki Samochodowej w W. - który zgodnie z par. 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 9.01.2002 r. w sprawie uzyskiwania certyfikatów kompetencji zawodowych w transporcie drogowym jest jednostką certyfikującą kompetencje zawodowe - osobie, która uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu przed komisją egzaminacyjną. Egzamin przed komisją egzaminacyjną jest więc jednym z etapów postępowania w sprawie o uzyskanie certyfikatu kompetencji zawodowych /zaświadczenia/. Jeżeli zatem wydanie certyfikatu następuje nie w formie decyzji administracyjnej to tym bardziej charakteru takiego nie ma werdykt komisji egzaminacyjnej o zdaniu lub nie egzaminu warunkującego otrzymanie certyfikatu.

Podkreślić do tego należy, że pismo Kierownika Zakładu Organizacji, Zarządzania i Informatyki Instytutu Transportu Samochodowego w W. z 27.02.2003 r. powiadamiające skarżącego o nie zaliczeniu egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych ma wyłącznie charakter informacyjny, a pismo Dyrektora tego Instytutu z 2.04.2003 r. stanowiące odpowiedź na "odwołanie od decyzji komisji egzaminacyjnej" złożone przez Tadeusza K. jest pismem informacyjno-wyjaśniającym. Żadne z tych pism nie zawiera niezbędnych elementów jakie winna posiadać decyzja administracyjna. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej odmowa sprawdzenia pracy egzaminacyjnej skarżącego przez komisję egzaminacyjną i uzyskanie przezeń z egzaminu negatywnego wyniku nie jest - jak twierdzi skarżący jeśli nie decyzją to - innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Treść art. 3 par. 2 pkt 4 powołanej ustawy wskazuje, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Przypadek taki nie zachodzi w okolicznościach sprawy niniejszej, ponieważ w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz wydanego w jej wykonaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uzyskiwania certyfikatów kompetencji zawodowych w transporcie drogowym - wynik egzaminu podany przez komisję egzaminacyjną nie mieści się w pojęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej o jakich stanowi cyt. przepis art. 3 par. 2 pkt 4 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skargi kasacyjnej Tadeusza K. nie można uznać za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją oddalić.