Uzasadnienie
Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 11 czerwca 2002 r. (Śr/0-V-6811/u/19/02/DP), wydanym na podstawie art. 113 § 2 kpa, na wniosek Gdańskich Zakładów [...]" Sp. z o.o., postawił "wyjaśnić treść pkt 1 sentencji decyzji Wojewody Gdańskiego nr [...] z dnia 6.06.1983r, odnośnie do ustalonej w tej decyzji maksymalnej wysokości hałdy fosfogipsu na składowisku w ten sposób, że określona w pkt I- tej decyzji wysokość 41 metrów oznacza wysokość liczoną od poziomu terenu".
Pismem z dnia 19.07.2002 r. pełnomocnik B. P. złożył do Wojewody Pomorskiego wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zakończonego w/w postanowieniem Wojewody z dnia 11 czerwca 2002 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że B. P. ma interes prawny w wyjaśnieniu treści decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 6 czerwca 1983 r., co ma również związek ze sprawą cywilną, jaką B. P. wytoczył przeciwko [...]" spółka z o.o. przed Sądem Okręgowym w Gdańsku, żądając obniżenia hałdy fosfogipsów do wysokości 41 m. Postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 11 czerwca 2002 r. wyjaśniające tę kwestię, zostało wydane celem przedłożenia w Sądzie Okręgowym w Gdańsku w zawisłej sprawie.
Z powyższych względów B. P. powinien być zawiadomiony o wszczęciu postępowania, powinien być stroną w tym postępowaniu i powinno być mu doręczone w/w postanowienie z dnia 11 czerwca 2002 r.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 19 sierpnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania, uznając, że B. P. nie jest stroną w tym postępowaniu.
Postępowanie w sprawie wyjaśnienia treści decyzji dotyczy pozwolenia wodnoprawnego udzielonego [...]" po przeprowadzeniu postępowania wodnoprawnego, w którym B. P. nie był stroną i nie uczestniczył w nim. Minister Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w decyzji z dnia 15.02.1999 r., następnie w decyzji z dnia 20.03.2000 r. potwierdził brak u wnioskodawcy przymiotu strony w tym postępowaniu. Postępowanie prowadzone w trybie art. 113 § 2 kpa jest postępowaniem incydentalnym w stosunku do postępowania zasadniczego i o statusie poszczególnych osób w nim uczestniczących decyduje postępowanie główne.
W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji (z dnia 19.08.2002 r.) pełnomocnik B. P. wyjaśnia, iż obie decyzje powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1124/00, gdzie Sąd uznał B. P. za stronę postępowania,
Z uzasadnienia odwołania wynika też, że grunty stanowiące własność wnioskodawcy, są położone w zasięgu oddziaływania hałdy fosfogipsów, z której przedostają się znaczne ilości zanieczyszczeń (pyły, zanieczyszczenie wód gruntowych, wody opadowe, gazy).
B. P. jest stroną w innych postępowaniach dotyczących funkcjonowania tej hałdy. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt IV SA 778/99 (ze skargi B. P.) została uchylona inna decyzja Ministra Ochrony środowiska i Zasobów Naturalnych, który również uznał B. P. za stronę postępowania.
Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 5 maja 2003 r. (PE-oa-p/2348/161/03/MP) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Minister nie podzielił poglądu odwołującego się, że fakt uznania B. P. w jednym postępowaniu za stronę, daje mu taki status w innych postępowaniach.
Postępowanie w sprawie wyjaśnienia (art. 113 § 2 kpa) obejmuje tylko krąg osób uznanych za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji. B. P. nie był stroną postępowania poprzedzającego wydanie przez Wojewodę Gdańskiego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 6 czerwca 1983 r. W tej sytuacji nie jest również stroną postępowania w postępowaniu w sprawie wyjaśnienia treści decyzji, którą to pozwolenie zostało [...] w Gdańsku udzielone.
Pismem z dnia 4.06.2003 r. B. P. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wyjaśnia się, iż B, P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego i domu mieszkalnego, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie hałdy fosfogipsów, której dotyczy decyzja z dnia 6 czerwca 19083 r. Z tych względów dopuszczalna wysokość hałdy, ma istotne znaczenie dla interesów skarżącego, tymczasem organy bezpodstawnie, nie uznają go za stronę postępowania mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości związanych z treścią decyzji z dnia 6 czerwca 1983 r. Chodzi o to czy hałda może mieć wysokość 41 m od poziomu terenu, czy też od poziomu morza. B. P. jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia 6 czerwca 1983 r. W postępowaniu tym zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r., który uchylił decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 czerwca 1983 r. Jeżeli więc przyjmuje się, że B. P. ma interes prawny w stwierdzenie nieważności w/w decyzji, to konsekwentnie należy przyjąć, że ma również interes prawny w postępowaniu, mającym na celu wyjaśnienie treści tej decyzji (art. 113 § 2 kpa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt IV SA 2152/03 oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 113 § 2 kpa nie jest postępowaniem samodzielnym, gdyż pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem zasadniczym, a wydane postanowienie jest aktem "uzupełniającym" niejako decyzję. Postępowanie to obejmuje z natury rzeczy krąg osób będących stronami postępowania zasadniczego. Skoro więc B. P. nie był stroną postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, to nie był też stroną postępowania o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji. Sąd stanowisko organów zajęte w sprawie wznowienia postępowania uznał za niewadliwe. Nie podważa tego też argument, że skarżący został uznany za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 czerwca 1983 r.
Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym i stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
W postępowaniu tym (nieważnościowym) rozpoznawana jest przez organ nadzoru nowa sprawa w stosunku do sprawy załatwianej kwestionowaną decyzją.
Tymczasem postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 2 kpa jest wydane w tej samej sprawie co decyzja, której dotyczy wyjaśnienie. Pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA wiąże tylko organy w tym postępowaniu, zgodnie z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a nie we wszystkich postępowaniach dotyczących tej decyzji.
B. P., reprezentowany przez adwokata J. W., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:
- "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 149 § 3, 145 § 1 i 28 kpa,, polegające na oddaleniu skargi na tej podstawie, iż skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 6 czerwca 1983 r. w sytuacji, gdy postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji dotyczy interesu prawnego skarżącego,
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wadliwą wykładnią art. 113 § 2 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż stroną postępowania w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji mogą być wyłącznie te podmioty, które brały udział w charakterze stron postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji podlegającej wyjaśnieniu" i wnosząc o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, co obliguje Sąd kontrolujący zaskarżone orzeczenie do jego uchylenia. Nie można też się zgodzić z niektórymi stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Fakt, że B. P. nie był stroną w postępowaniu, w wyniku zakończenia którego została wydana decyzja z dnia 6 czerwca 1983 r., nie przesądza jeszcze o tym, że w/w nie może być stroną w innych później toczących się postępowaniach związanych z tą decyzją. Niezależnie od tego, czy przyjmiemy, że pojęcie strony ma charakter materialny, czy też procesowy, jedno jest pewne, że atrybut ten zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa, wywodzi się z interesu prawnego lub obowiązku, bądź też z tego, że konkretny podmiot żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony nie jest też okolicznością ustaloną raz na zawsze dla potrzeb danego postępowania (w danej sprawie) i obowiązującą wszystkie organy w przyszłości. Z brzmienia art. 28 kpa można wnosić, iż to kto jest stroną w oparciu o wymienione tam przesłanki, powinien każdorazowo ustalać organ administracji publicznej, jeżeli będą miały miejsce okoliczności opisane w art. 61 § 1, 147, 157 § 2 kpa, lub w innych sytuacjach, kiedy zachodzi konieczność wszczęcia tzw. postępowań incydentalnych (wpadkowych), jak np. na podstawie art. 113 § 1 i 2 lub art. 106 kpa. Pogląd, że tzw. postępowania incydentalne nie są postępowaniami samodzielnymi, gdyż pozostają w bezpośrednim związku z postępowaniem zasadniczym, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów: Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wcześniej ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie jest do końca uprawniony, jeśli się zważy, że od postanowień wydawanych w tych postępowaniach, służy za żalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Mówiąc o braku samodzielności postępowań w tym przypadku, można mieć na uwadze tylko to, że postępowania te (incydentalne), nie miały by racji bytu, gdyby w danej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie główne – zasadnicze, mające na celu załatwienie sprawy (art. 104 kpa). Powyższe rozważania miały na celu zwrócenie uwagi, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym jest okolicznością dynamiczną, stanowiącą każdorazowo podstawę wszczęcia postępowania i ustaleń w tym zakresie, dokonanych wcześniej przez inne organy dla potrzeb innego postępowania, nie można automatycznie przenosić na wszystkie postępowania. Interes prawny, podobnie jak i inne elementy art. 28 kpa definiujące pojęcie strony, nie są cechami stałymi (niezmiennymi) wyrażającymi relację pomiędzy podmiotem, a przedmiotem sprawy, mogą ulegać zmianom wynikającym ze zmiany stanu faktycznego, jak i zmian stanu prawnego. Można mówić o pewnej stałości, stabilności, czy też niezmienności ustaleń w zakresie tego, kto jest stroną postępowania w sprawach, w których decyzja już wygasła, przestała obowiązywać i nie wywołuje już aktualnie skutków prawnych. W omawianej sprawie tak jednak nie jest i decyzja z dnia 6 czerwca 1983 r. nadal obowiązuje i gdyby nawet przyjąć, że w dacie jej wydania nie dotyczyła ona interesu prawnego B. P., to wcale to nie oznacza, że nie dotyczy to interesu prawnego w/w aktualnie, zważywszy na przedmiot rozstrzygnięcia tej decyzji. Poza tym należy zwrócić uwagę, że w dacie wydania powyższej decyzji, ustalono krąg podmiotów mających interes prawny (stron) w sposób dość mechaniczny i teoretyczny przyjmując, że B. P. i jemu podobni, zamieszkują poza strefą ochronną składowiska odpadów (fosfogipsów) w Wiślince, co obecnie z uwagi na skutki oddziaływania tego przedsięwzięcia, musi budzić poważne wątpliwości. Jest to jeszcze jeden dodatkowy argument przemawiający za tym, że nie można automatycznie przenosić ustaleń w zakresie kręgu podmiotów mających przymiot strony z tamtego postępowania, do wszczętego w 2002 r.. postępowania na podstawie art. 113 § 2 kpa. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie wziął również pod uwagę tego, że postanowienie z dnia 11 czerwca 2002 r. wyjaśniające treść pkt I sentencji decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 6 czerwca 1983 r., zostało wydane na wniosek [...] sp. z o.o. w celu przedstawienia przed Sądem Okręgowym w Gdańsku, przed którym zawisła sprawa z powództwa B. P. (sygn. akt IX GC 1465/95), żądającego między innymi obniżenia wysokości hałdy wysypiska odpadów w Wiślince do 41 m na poziomem morza.
Status strony jest prawem podmiotowym, wynikającym z przepisów prawa materialnego (niekoniecznie materialnego prawa administracyjnego) ustanawiających prawa lub obowiązki.
Rozstrzygając w kwestii, czy B. P. jest stroną postępowania, należało wziąć pod uwagę, że w/w jest właścicielem gospodarstwa rolnego i domu mieszkalnego położonych w bezpośrednim sąsiedztwie hałdy fosfogipsów, której dotyczy decyzja z dnia 6 czerwca 1983 r.
Jak wynika z akt tej sprawy, jak i innych, roszczenia B. P. wynikają z niekorzystnego oddziaływania składowiska fosfogipsów w Wiślince na jego nieruchomości. Zrozumiałym więc jest, że w interesie skarżącego leży, żeby sporna hałda odpadów miała niższą wysokość niż to, co ustalono w drodze postanowienia z dnia 11 czerwca 2002 r.
Zgodnie z art. 5 i 74 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które powinny wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.
Należy również mieć na uwadze to, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, "właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia" (wyrok NSA z dnia 8.9.1989 r. II SA 437/89 nie publ.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.