Wyrok NSA z 21 lipca 2005 r., OSK 1775/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 3340/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA M. Stahl, Sędziowie NSA H. Ożóg (spr.), M. Rzążewska
A. Wieczorek protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi G. M. na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 2 lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nadarzyn 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od G. M. na rzecz Rady Gminy Nadarzyn kwotę 120 zł. (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

G. M. wniósł zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nadarzyn w Gminie Nadarzyn. Kwestionował w nim ustalenia planu dotyczące działek [...], których jest właścicielem. W odniesieniu do działki [...] ogólnie stwierdza, że ustalenia przyjęte w projekcie planu naruszają jego interes prawny wskazując na brak czytelnej mapy umożliwiającej mu ustalenie planowanych na działce zmian.

W odniesieniu do działki [...] kwestionował: wytyczenie drogi dojazdowej 56 KUD wzdłuż rowu melioracyjnego, przez środek działki, poszerzenie trasy katowickiej na działce i wytyczenie drogi serwisowej, brak dopuszczenia zjazdów na trasę katowicką, ograniczenie przeznaczenia działki do funkcji UP, wyznaczenie linii zabudowy i linii rozgraniczających, oznaczenie gruntu leśnego na planie w miejscu gdzie go nie ma, nieudostępnienie czytelnej mapy i uniemożliwienie przez to ustalenia projektowanych na działce zmian.

Rozpoznając ten zarzut Rada Gminy Nadarzyn uchwałą nr [...] z dnia 2 lipca 2003 r. zarzut w całości odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że rów melioracyjny stanowi naturalną granicę dzielącą poszczególne działki na części w tym działkę 889/3. Wobec naturalnego podziału działek w projekcie planu wyznaczonego wzdłuż południowego brzegu rowu korytarz drogi dojazdowej publicznej oznaczonej symbolem 56 KUD. Korytarz ten był już wyznaczony wcześniej w szczegółowym planie zagospodarowania, który stanowił podstawę do parcelacji gruntów. Na kilkunastu działkach pas terenu pod tę drogę został już wyznaczony a zaprojektowana droga wykorzystuje ślad istniejących już odcinków drogi. Plan przewiduje poszerzenie linii rozgraniczających trasy katowickiej z obecnych 50-60m do 35 m licząc od osi trasy i ustala linię zabudowy w odległości 50 m od osi trasy.

Ustalenia te przyjęto na podstawie opracowania: "Aktualizacja koncepcji programowo – przestrzennej przystosowywania drogi nr 8 Warszawa – Wrocław do parametrów drogi ekspresowej". Poszerzenie drogi jest niezbędne ze względów technicznych dla prawidłowej jej eksploatacji oraz zapewnienia właściwych warunków do obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenów przyległych. Projekt planu uzyskał niezbędne uzgodnienia a przyjęta szerokość stanowi minimum dla spełnienia wymogów określonych w warunkach technicznych. Plan ustala obowiązek realizacji dróg serwisowych oznaczonych w planie KUDs w obszarze drogi KS w liniach rozgraniczających dla potrzeb obsługi terenów zabudowanych położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Ustalenie obsługi poprzez drogi serwisowe realizowane po obu stronach trasy służy obsłudze ruchu lokalnego i umożliwia właściwą lokalizację ciągów infrastruktury technicznej, ułatwia i zapewnia komunikację zabudowy położonej wzdłuż trasy zarówno z lokalnym układem komunikacyjnym jak i z trasą. Drogi o randze krajowej mają z założenia bardzo ograniczoną dostępność. Intensywność zabudowy wzdłuż trasy na odcinku objętym planem powoduje, że nie jest możliwe zapewnienie dostępu z wszystkich posesji położonych przy trasie z jednoczesnym utrzymaniem charakteru trasy jako drogi krajowej. Stąd też ustalono docelowo w projekcie planu zakaz bezpośrednich zjazdów na drogę krajową /ekspresową KS/. Ustalenia w projekcie planu linii zabudowy i linii rozgraniczających są podstawowym elementem planu i nie mogą być pominięte. Działka [...] znajduje się w strefie oznaczonej w planie symbolem MU i PU a grunty leśne zostały oznaczone na rysunku planu na podstawie mapy ewidencyjnej, bowiem dane z ewidencji gruntów zgodnie z prawem geodezyjnym są podstawą planowania przestrzennego.

Na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. M. domagając się stwierdzenia jej nieważności. W skardze zarzucił rażące naruszenie art. 1 ust 2 pkt 1,2,3 i 5, art. art. 2 ust 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 4 pkt 1-4, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 i 10, art. 24 ust. 3, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego określonych w art. 2 konstytucji oraz art. 7, 21, 64-1,2,3 i art. 83 konstytucji.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniósł, że wytyczenie drogi 56 KUD nie ma uzasadnienia, ponieważ znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie działki obsługiwane są przez ul. Mszczonowską oraz liczne ulice boczne, a także drogę lokalną usytuowaną wzdłuż trasy katowickiej. Istnienie rowu melioracyjnego na działce nie upoważnia Rady do podziału działki na dwie części projektowaną drogą. Ustalenia dotyczące trasy katowickiej zostały zdjęte z porządku obrad sesji w dniu 2 lipca 2003 r. i zajęcie przez Radę stanowiska w uchwale w kwestii trasy katowickiej uważa za niezrozumiałe. Podnosi nadto, że na sesji Rady rozpoznano 102 protesty i 46 zarzutów co nie daje gwarancji ich należytej oceny. Jego zarzut był rozpatrywany 3 lipca 2003 r. około godziny pierwszej w nocy i Rada jego zdaniem nie rozpoznała zarzutu dotyczącego działki 827 pomimo iż w treści uchwały wymieniła zarzuty dotyczące obu działek. Zarzuca. też, że protokół z sesji nie odzwierciedla jej przebiegu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w zaskarżonej uchwale.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2004r. IV SA 3304/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała odrzuca zarzut dotyczący przeznaczenia w projekcie planu działki nr ew. 827, w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku natomiast stwierdził, iż zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu /art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym/. Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienie wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /konkretnej normy prawnej/. Obowiązku takiego Rada Gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego Rada Gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu a w ślad za tym Radzie Gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługujących jej uprawnień i o ile uprawnień tych nie nadużywa i nie narusza przy tym obowiązującego prawa odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały.

W przedmiotowej sprawie należy ocenić, czy projekt zmiany obowiązujących ustaleń planistycznych dotyczy chronionego interesu skarżącego a następnie czy interes lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym projektem zmiany planu i wreszcie czy naruszenie to – jeżeli miało miejsce nastąpiło z jednoczesnym naruszeniem prawa, albo też z nadużyciem ustawowo ukształtowanych uprawnień planistycznych gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie przez Radę Gminy zarzutu skarżącego do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nadarzyn w odniesieniu do działki 889/3 nastąpiło z naruszeniem prawa zobowiązującym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.

Wbrew twierdzeniom skarżącego Rada przy opracowaniu projektu planu dochowała postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący był powiadomiony o wyłożeniu planu do publicznego wglądu i zgłosił zarzut w terminie, został zawiadomiony o terminie sesji na której Rada rozpoznawała zarzuty i protesty, uczestniczył w posiedzeniu Rady i zabierał głos, na co wskazuje protokół z posiedzenia Rady. Brak jest jedynie dowodu doręczenia skarżącemu wyciągu z uchwały Rady rozstrzygającej o nieuwzględnieniu zarzutu. Rada wykazała, że uchwała została wysłana pocztą listem poleconym ale brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru. Nie naruszyło to uprawnień skarżącego bo wobec braku dowodu doręczenia Sąd przyjął, że skarga na uchwałę została wniesiona w terminie. Skarżący jako właściciel nieruchomości miał możliwość obrony swoich praw. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia prawa własności ustaleniami planu nie uwzględnia, że prawo choć konstytucyjnie chronione nie jest prawem absolutnym i może być ograniczane, tyle, że w demokratycznym państwie prawa tylko w drodze ustawy i trybie tak określonym. W rozpoznawanej sprawie taką ustawę ograniczającą prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która daje gminie uprawnienia do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Wykonując to uprawnienie Gmina nie może czynić tego dowolnie. Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę nie stwierdził by Rada Gminy Nadarzyn nadużyła przysługujących jej uprawnień planistycznych. Rada uzasadniła dlaczego wyznaczyła na działce skarżącego 889/3 korytarz pod drogę dojazdową publiczną 56 KUD i z jakich powodów projekt planu ustala poszerzenie trasy katowickiej i zrealizowanie drogi serwisowej po obu jej stronach. Uzasadnienie to wbrew podniesionym zarzutom zawiera argumentację prawną i faktyczną a przytoczone argumenty nie są pozbawione racjonalności. Przystosowanie drogi Warszawa – Wrocław do parametrów drogi ekspresowej wymaga jej poszerzenia zgodnie z wymogami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Projektowana szerokość jest spełnieniem tych wymogów. Droga serwisowa zrealizowana w poszerzonym pasie drogowym zapewnia prawidłową i bezpieczną komunikację po obu stronach drogi KS. Skarżący na rozprawie oświadczył, że rozumie potrzebę realizacji drogi serwisowej ale kwestionuje jej szerokość gdyż istniejąca droga lokalna zapewnia wystarczającą obsługę działek. Zajmując takie stanowisko skarżący nie bierze pod uwagę, że projektowana droga musi uwzględniać nie tylko aktualną sytuację ale także sytuację powstałą w związku z możliwą zmianą charakteru użytków na działkach przylegających do drogi.

Organ wykazał też, że ustalenia w planie zakazu bezpośrednich zjazdów na drogę ekspresową jest konieczne. Droga ekspresowa ma ograniczoną dostępność i zgodnie z wymogami technicznymi może mieć zjazdy w ustalonych odległościach poprzez węzły bezkolizyjne. Nie jest więc możliwe zapewnienie dostępu z wszystkich przyległych posesji do tej drogi. Ustalenia projektu planu w tym zakresie uzyskały pozytywne uzgodnienia, przy czym Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych wskazała na konieczność uwzględnienia rozwiązań zawartych w koncepcji programowej przystosowania drogi krajowej Nr 8 do parametrów drogi ekspresowej i wymogów technicznych wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Porządek obrad Rady Gminy Nadarzyn w dniu 2 lipca 2003 r. obejmował m. innymi rozpatrzenie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nadarzyn. Rada rozpatrując zarzut skarżącego zajęła stanowisko w przedmiocie kwestionowanych w zarzucie ustaleń planu dotyczących trasy katowickiej. Twierdzenia skarżącego, że zarzuty dotyczące ustaleń planu co do trasy zostały zdjęte z porządku obrad nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Sprzeciw wobec ustaleń projektu planu dotyczących korytarza drogi dojazdowej publicznej oznaczonej symbolem 56 KUD skarżący uzasadnia zbędnością drogi. Z projektu planu wynika, że droga ta na projektowanym odcinku jest przedłużeniem istniejącej już drogi zlokalizowanej na działkach 875/2, 876/5, 922, 957, 645/6, 657/1, 651/6. Korytarz projektowanego odcinka według projektu planu przebiega nie tylko przez działkę skarżącego, ale także przez inne działki /633/9, 888, 886, 884/3, 878/3, 874/ i przecina działki w tym działkę skarżącego 889/3 na dwie części wzdłuż istniejącego rowu melioracyjnego po jego południowej stronie. Powstałe w wyniku przecięcia drogą części działki 889/3 zachowały charakter działek do zabudowy. Północną część działki projekt planu przeznacza pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Wyznaczona droga umożliwia w przyszłości podział tej części na działki budowlane (o podział aktualnie skarżący nie wnosił). Rysunek planu wskazuje, że projektowana droga 56 KUD wraz z istniejącymi drogami KUD, które według projektu planu zostaną poszerzone tworzy układ komunikacyjny dla tego obszaru przeznaczonego w planie pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe i usługowo - produkcyjne. Organy uzgadniające projekt planu nie kwestionowały tego rozwiązania.

W tej sytuacji choć kwestionowane przez skarżącego ustalenia projektu planu naruszają jego interes prawny jako właściciela działki 889/3 dzieje się to w zgodzie z przysługującymi Radzie uprawnieniami planistycznymi i należy przyjąć, że Rada nie nadużyła tych uprawnień. Oznacza to, że odrzucenie wniesionego zarzutu nie narusza prawa i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W piśmie skierowanym do Wójta Gminy Nadarzyn zatytułowanym "zarzut" a dotyczącym działki 827 skarżący zarzucił, że ustalenia projektu planu naruszają jego interes prawny nie precyzując na czym to naruszenie polega. Choć skarżący zatytułował pismo "zarzut" to jednak o tym jaki ma charakter wniesiony przez stronę środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu decyduje nie tytuł jakim go opatrzyła strona, lecz merytoryczna jego treść. Organ rozpoznając taki środek ma obowiązek zbadania jaki jest jego rzeczywisty charakter. Oznacza to, że Rada Gminy rozpoznając wniesiony zarzut była zobligowana do dokonania oceny, czy istotnie osoba} która go wniosła wykazała, że zapisy projektu planu naruszają jej interes prawny lub uprawnienie i czy wniesiony środek jest zarzutem. Jako nieprawidłową należy uznać weryfikację organu wniesionego przez skarżącego pisma dotyczącego działki 827. W piśmie tym skarżący nie wykazał, że ustalenia planu naruszają jego interes prawny jako właściciela tej działki. Również organ nie wskazał jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu, że jest to zarzut. Z projektu planu wynika, że działka oznaczona jest symbolem MR - przewidziana pod zabudowę (siedliska rolnicze w terenie M). Przed sądem skarżący oświadczył, że ustalenia tego nie kwestionuje i nie przedstawił żadnych zastrzeżeń do projektu planu w tym zakresie. Skoro nie zostało wykazane, że ustalenia projektu planu naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela działki nr 827 to Rada błędnie oceniła wniesiony środek jako zarzut i w istocie odrzuciła protest. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie na uchwałę, którą odrzucono zarzut. Rozpoznanie zatem protestu jako zarzutu powoduje, że skarga na uchwałę Rady Gminy w zakresie w jakim odrzuciła zarzut dotyczący działki 877 jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Wyjaśnienia skarżącego, że z powodu złej czytelności rysunku projektu planu nie był pewny przeznaczenia w planie działki 827, stąd jego sprzeciw wobec nieczytelności wyłożonego projektu jest potwierdzeniem, że pismo choć zatytułowane "zarzut" zarzutem nie jest. Uchwała zaś odrzucająca protest nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Skarżący podnosi też, że rozpatrzenie zarzutu i podjęcie uchwały o jej odrzuceniu na sesji Rady Gminy nastąpiło w późnych godzinach nocnych przy zmęczeniu radnych, co w jego ocenie nie pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z protokołu sesji Rady wynika, że sesja rozpoczęła się o godz.17-tej i trwała około 10 godzin. Obszerny program sesji i późna pora nie oznaczają, że Rada wadliwie rozpoznała wniesione środki w tym środki skarżącego zwłaszcza, że projekty uchwał były wcześniej opiniowane przez merytoryczne komisje Rady i każdy projekt uchwały był omawiany na sesji, a wnoszący zarzut lub protest mógł zabrać głos i skarżący to uczynił. Ta wadliwość organizacyjna obrad sesji pozostaje w ocenie Sądu bez wpływu na kwestionowane rozstrzygnięcie.

Z powyższych względów należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) skargę odrzucić w zakresie w jakim uchwała rozstrzygnęła zarzut dotyczący działki 827, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalić na podstawie art. 151 cyt. wyżej ustawy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik G. M. zaskarżył w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie, w jakim uchwała nr XII/299/2003 Rady Miejskiej Nadarzyn z dnia 2 lipca 2003r. odrzuca zarzuty skarżącego dotyczące przeznaczenia działki nr ewid. 889/3 w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nadarzyn. Zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt. 5, art. 3 pkt. 1 i 2 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego określonych w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7,21 i 64 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż mimo że naruszony został chroniony prawne interes skarżącego wynikający z uprawnień właścicielskich skarżącego do działki nr 889/3 - Rada Gminy nie miała obowiązku uwzględnienia zarzutu skarżącego z tego tytułu,
2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1' ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że Rada Gminy nie nadużyła władztwa planistycznego, w ramach którego Rada Gminy ustaliła przeznaczenie i zagospodarowanie działki nr 889/3,
3. naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez Radę Gminy trybu postępowania powodującego nieważność uchwały Rady Gminy w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutów skarżącego odnośnie ustaleń planu dotyczących Trasy Katowickiej - z powodu wyłączenia z planu zagospodarowania terenu związanego z przebiegiem Trasy Katowickiej,
4. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, poprzez nie rozpoznanie merytorycznie zarzutu skarżącego, że zaskarżona uchwała Rady Gminy narusza prawo własności skarżącego.

Wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi na uchwałę nr XII/299/2003 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 2 lipca 2003 r. w części objętej skargą kasacyjną,
2. zasądzenie od Rady Gminy Nadarzyn kosztów postępowania według norm przepisanych, lub o;
3. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że obowiązek uwzględnienia zarzutu przez Radę Gminy powstaje wówczas gdy naruszenie interesu prawnego wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawnej). Obowiązku takiego Rada Gminy nie ma, gdy wynika to wyłącznie z uprawnień właścicielskich wnoszącego zarzuty. Rada Gminy działa bowiem w takiej sytuacji w ramach władztwa planistycznego przysługującego Gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennymi. O ile Rada Gminy tych uprawnień nie nadużywa i nie narusza przy tym obowiązującego prawa - odrzucenie zgłoszonych zarzutów nie może skutkować stwierdzeniem nieważności przez Sąd stosownej uchwały.

Pogląd ten jest tylko jednym z poglądów wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy dużej rozbieżności orzecznictwa. Odmienne stanowisko w przedmiotowej sprawie zajął w późniejszym orzeczeniu Sąd Najwyższy (wyrok SN z 18.01.2002 r., III RN 192/000, OSNP 2002/15/346), w którym zajął stanowisko, iż "Rada Gminy, rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy zarazem nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty."

W ocenie skarżącego z żadnego przepisu ustawy nie wynika, by zaliczenie spraw ustalania przeznaczenia i określania zasad zagospodarowania terenu do zadań własnych Gminy rodziło prawo organów Gminy do dowolnego załatwiania tych spraw. Wręcz odwrotnie w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określono wymagania, jakie należy uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym. Ar. 1 ust. 2 stanowi, że w tym zagospodarowaniu trzeba uwzględniać między innymi wymagania ekonomiczne, przestrzeni i prawo własności (pkt 5).

Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy stanowi się, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy - w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania należy uwzględniać postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń.

Z przytoczonych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, będących przepisami prawa materialnego, wynika przeto, że organy Gminy realizujące zadania własne nie dysponują prawem dowolnego załatwiania spraw, lecz wykonują te zadania, stosując obowiązujące prawo i działając w granicach oraz na podstawie tego prawa. Powoływanie się więc na prawo samodzielnego (uznaniowego) – rozumianego jako dowolne - działania organów Gminy, jest wykładnią prawa nie znajdującą potwierdzenia w przepisach kolidującą z art. 7 Konstytucji RP.

Jak wynika z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odrzucenie wniesionego zarzutu może nastąpić w drodze uchwały Gminy, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Skoro brak podstaw do przyjęcia, że Gmina może działać dowolnie, to uzasadnienie uchwały powinno być oparte na zbadaniu stanu faktycznego sprawy związanego z zarzutami, na tle przepisów obowiązujących w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących praw i obowiązków Gminy oraz uprawnionych do ochrony interesów prawnych (uprawnień) w ramach instytucji zarzutów do projektu planu. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym między innymi zobowiązuje do uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 5), zatem przy badaniu zgodności uchwały z prawem należy wziąć między innymi pod uwagę przepisy Konstytucji chroniące prawo własności a zwłaszcza jej art. 21 ust. 1 i 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować, jest niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności.

Rozpatrując z tego punktu widzenia skargę na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd nie może ograniczać się do kontroli jedynie zgodności z prawem procedury stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd rozpoznając skargę jest obowiązany ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił w skardze do Sądu, że przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego w formie zaprojektowanej ogranicza poważnie jej prawo własności, a zatem Sąd był obowiązany wnikliwie rozpoznać ten zarzut skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznając merytorycznie zarzutu skarżącego, że zaskarżona uchwała Rady Gminy narusza prawo własności, naruszył rażąco wskazane wyżej przepisy ustawy i Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika, że głównym motywem oddalenia skargi było przypisanie Radzie Gminy uprawnień do dowolnego decydowania o sprawach przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości skarżącego, bez wyjaśnienia, czy jest to zasadne ze względu na cel publiczny zamierzeń w świetle stanu faktycznego sprawy. Podane w uzasadnieniu uchwały, jak i w wyroku stanowisko, że zaprojektowanie w planie miejscowym rozwiązań nie oznacza konieczności ich realizacji, wskazuje, że zamierzenia projektu planu przygotowywanego przez organy gminy nie zostały w ogóle wyjaśnione.

Skarżący zarzuca, że Rada Gminy w niniejszej sprawie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Rada Gminy musi kierować się tutaj także względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem projektowany korytarz pod drogę oznaczoną symbolem 56 KUD niczemu nie służy, bowiem na trasie planowanej drogi stoi dom wybudowany w 1995r. /przy ul. Kwiatowej/, tak więc droga ta nie będzie służyć społeczności gminnej, tylko stanowić będzie dojazd do tej prywatnej posesji kosztem właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Rada Gminy, rozstrzygając o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów, mając na uwadze powyżej omówione uwarunkowania, powinna brać również pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Inaczej mówiąc, prawnie uzasadnione władztwo planistyczne Gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych.

Na przedmiotowym obszarze jest wystarczająco gęsta siatka dróg lokalnych /o szerokości ok. 10 m/ i projektowana droga nie wniesie tutaj nic nowego w tym zakresie, tym bardziej, że równolegle do tej drogi projektowana jest budowa drogi serwisowej wzdłuż Trasy Katowickiej, co spowoduje zdublowanie układu komunikacyjnego. Wbrew tezom uzasadnienia uchwały nr XII/299/2003 korytarz pod projektowaną drogę gminną nie był wyznaczony w szczegółowym planie zagospodarowania i nie stanowił podstawy parcelacji, o czym świadczy podział nieruchomości skarżącego dokonany w 1995r., co również przyznał pełnomocnik Gminy na rozprawie w dniu 21 maja 2004r. /k. 36-37/.

Skarżący podtrzymuje zarzut, że ustalenia planu dotyczące Trasy Katowickiej nie zostały objęte projektem planu i zostały wyłączone z porządku obrad sesji Rady Gminy w dniu 2 lipca 2003r., o czym świadczą między innymi zapisy pkt 34, pkt 40, pkt 41, pkt 44 i pkt 45 protokołu obrad /k. 89/. Tym samym nie mogły być ze względów formalnych przedmiotem rozpatrywania przez Radę Gminy na sesji w dniu 2 lipca 2003r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie są bowiem zasadne zawarte w niej zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 24 ust. 3, a także art. 4 ust. 1 i art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nadto art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 Konstytucji. Podobne zarzuty zamieścił skarżący w skardze wniesionej na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 2 lipca 2003r. Nr XII/299/2003 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nadarzyn w Gminie Nadarzyn, do których szczegółowo odniósł się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy sprowadzają się w istocie rzeczy do naruszenia prawa własności skarżącego

Własność jednak nie stanowi prawa które dawałoby nieskończoną władzę nad rzeczą. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie natomiast do art. 140 kc w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Taką ustawą ograniczającą prawo własności w czasie jej obowiązywania była ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika stąd, że nie w każdej sytuacji powołanie się właściciela nieruchomości, której dotyczy projekt planu zagospodarowania przestrzennego, na przysługującą mu ochronę z art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji będzie skuteczne. Gdyby tak było planowanie przestrzenne stanowiłoby proces iluzoryczny.

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku tego Sądu z dnia 31 sierpnia 1998r. IV SA 695/98 /ONSA 2000/1/16/, iż obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /normy prawa materialnego/. Obowiązku takiego rada gminy nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego /art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. W jego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i jeżeli uznania tego nie nadużywa odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później doprowadzić do stwierdzenia przez NSA nieważności uchwały rady gminy.

Powyższy pogląd, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaakceptował także Sąd I instancji nie dopatrując się w naruszeniu interesu prawnego skarżącego także naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji bowiem przekonująco wykazał, że Rada Gminy Nadarzyn nie nadużyła tego uznania. Organ stanowiący gminy natomiast uzasadnił potrzebę wyznaczenia na działce skarżącego korytarza pod drogę dojazdową publiczną 56 KUD podając racjonalne powody poszerzenia w projekcie planu trasy katowickiej i zrealizowania drogi serwisowej po obu jej stronach. Argumentacja ta dodatkowo została wsparta na przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 43, poz. 430/. Sąd nie przytacza jej w tym miejscu, gdyż została ona szczegółowo naświetlona w części wstępnej uzasadnienia wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący sankcję nieważności uchwały rady gminy w razie naruszenia trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art.

18. Wprawdzie w toku posiedzenia Sądu skarżący wyjaśnił, że "naruszenia procedury planistycznej upatruje w tym, że wynik tego postępowania doprowadził go do rozprawy sądowej", ale tak subiektywnie pojętego naruszenia zasad rządzących planowaniem przestrzennym nieznanego ustawie, nie można brać pod uwagę.

Nie można wreszcie zgodzić się, że do naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy jednak doszło gdyż Rada Gminy Nadarzyn nie rozpoznała jednego z zarzutów zdejmując go z porządku obrad choć uczyniła go przedmiotem uchwały. W toku posiedzenia Sądu I instancji pełnomocnik Gminy na pytanie skarżącego, czy sprawa terenów przyległych do Trasy Katowickiej nie była zdjęta z posiedzenia Rady w dniu 2 lipca 2003r. odparł, że nie wynika to ani z porządku obrad, ani z protokołu sesji. Protokół ten natomiast zawiera następującą adnotację "Zarzut P. G. M. właściciela działek [...]. Pani A. M. poinformowała, że zarzut P. M. proponuje się odrzucić zgodnie z uzasadnieniem faktycznym załączonym do projektu uchwały. Pan M. zwrócił uwagę, że Gmina posługuje się nieaktualnymi mapami, mapy nie są zgodne z rzeczywistością. Przewodniczący RG odczytał § 1 projektu uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutu p. M.. Rada /11 "za", 1 "wstrzym", radny W. Wiśniewski opuścił salę obrad/ odrzuciła w całości zarzut p. G. M. podejmując uchwałę". Jakkolwiek w protokole używa się sformułowania: "zarzut" to wyraźnie odnosi się go do dwóch działek, a nadto nie wynika z niego by zarzuty były odrębne do każdej z działek i jeden z nich został "zdjęty" z porządku obrad. Niezależnie od tego z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł jeden zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nadarzyn, a Rada Gminy Nadarzyn zarzut ten w całości odrzuciła.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł na podstawie art. 204 tej ustawy.

H.B. 8.08.2005r.