Uzasadnienie
W dniu 3 marca 2003r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że Kościół Ewangelicznych Chrześcijan Zbór w [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] jest jednostką organizacyjną Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan mającą osobowość prawną. Wniosek uzasadniono tym, że uchwała Kolegium Pastorów o wyłączeniu Zboru w [...] z Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan została podjęta przez organ nieuprawniony. Podniesiono ponadto, że uchwała ta narusza przepisy statutu dotyczące kworum wymaganego do ważności uchwał Kolegium Pastorów.
Organ rejestrowy, po rozpatrzeniu tego wniosku postanowieniem z dnia [...] marca 2002r. Nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o treści odpowiadającej wnioskowi. W uzasadnieniu postanowienia zaś stwierdził, że wniosek nie zasługuje na pozytywne rozpatrzenie, gdyż dokonana w dniu [...] lipca 2002 r., na podstawie powiadomienia Rady Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan z dnia [...] lipca 2002r., wzmianka w Rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych o wyłączenie Zboru w [...] z Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan została dokonana zasadnie i odpowiada prawu.
Wnioskodawcy postawili organowi rejestrowanemu zarzut, że odmawiając wydania zaświadczenia nie przeprowadził dostatecznego postępowania wyjaśniającego w sprawie wyłączenia Zboru w [...] z Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy powyższe postanowienie.
Zdaniem organu rejestrowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym, o jakim mowa w dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, kiedy to organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ocenę przeprowadzonych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego.
W skardze na to postanowienie W. M., T. K. i M. K. wnieśli o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia z dnia [...] marca 2003r. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wzmianka w rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych o wyłączeniu Zboru w [...] z Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan, została dokonana na podstawie dokumentów sprzecznych z prawem, zaś organ rejestrowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do prawidłowości tych dokumentów.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2004r., sygn. akt I SA 1100/03 skargę oddalił stwierdzając, że organ rejestrowy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż z rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych wynika, że w dniu [...] lipca 2002r. organ ten dokonał wzmianki w rejestrze polegającej na usunięciu z rejestru danych dotyczących Zboru w [...] jako jednostki organizacyjnej Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan. Wzmianka ta została dokonana na podstawie dokumentów, które organ uznał za zgodne z prawem i pochodzące od uprawnionych organów. Zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odmownym postanowieniem jak i w skardze skarżący kwestionują prawidłowość dokonanej wzmianki w rejestrze oraz zarzucają, że w postępowaniu o wydanie żądanego przez nich zaświadczenia organ rejestrowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do prawidłowości zapisu w rejestrze dotyczącego Zboru w [...].
Wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści nastąpiło na podstawie danych zawartych w rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych. Błędnie skarżący uznają, że postępowanie wyjaśniające, o jakim stanowi art. 218 § 2 kpa, ma dotyczyć postępowania wyjaśniającego w przedmiocie prawidłowości dokonanych wpisów w rejestrze. Przepis ten stanowi o postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie, co wskazuje na ograniczony charakter tego postępowania. To postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, gdy treści tej nie można ustalić na podstawie danych z rejestru czy też innego zbioru danych prowadzonego przez organ. Natomiast istotą postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 218 § 2 kpa nie jest badanie prawidłowości dokonanych wpisów w rejestrze jak i zgodności z prawem dokumentów na podstawie których tych wpisów dokonano.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wynika z tego przepisu, że sąd bada czy zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Sąd nie orzeka merytorycznie w kwestii, która jest przedmiotem zaskarżonego orzeczenia i dlatego też w tym zakresie nie prowadzi postępowania dowodowego. Z tych względów sąd nie mógł uwzględnić wniosków dowodowych, zgłoszonych w skardze, a dotyczących przesłuchania świadka oraz zażądania wskazanych w skardze dokumentów.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia 12 marca 2003r. są zgodne z prawem.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku opartej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, pełnomocnik W. M. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nie uwzględnienie zarzutu skargi co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczącego nie przeprowadzenia przez organ administracji w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści wyżej przedstawionej i wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, iż pismami z dnia [...] września 2002r. i [...] listopada 2002r. członkowie Zboru w [...] Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan poinformowali organ rejestrowy o uchybieniach, jakich dopuściły się władze Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan, to jest Rada Kościoła i Kolegium Pastorów, przy podejmowaniu uchwały dotyczącej wyłączenia Zboru z [...] z Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ograniczył się wówczas do wystąpienia do Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Rada Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan potwierdziła prawidłowość uchwały o wyłączeniu Zboru w [...], w związku z czym organ rejestrowy uznał, iż dokonana w dniu [...] lipca 2002r. wzmianka w rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych o wyłączeniu Zboru w [...] z Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan została dokonana zasadnie i odpowiada prawu.
Rozpatrując wniosek z dnia 3 marca 2003r. o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w części wstępnej niniejszej skargi kasacyjnej, organ ograniczył się do analizy posiadanej dokumentacji znajdującej się w aktach rejestrowych i nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie.
W myśl art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji państwowej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia faktów lub stanu prawnego. Organ rejestrowy przede wszystkim nie odniósł się do przedstawionych przez wnioskodawcę zarzutów dotyczących ważności uchwał organów Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan, mimo że zgodnie z prawem powinien był to zrobić. Organ rejestrowy nie mógł bowiem poprzestać na wyjaśnieniach Rady Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan we własnej sprawie, jak to miało miejsce, co organ rejestrowy wprost przyznał w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia oraz w odpowiedzi na skargę, szczególnie, gdy zostały podniesione zarzuty co do ważności uchwał. Jest oczywiste, że Rada Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan broniła powziętych decyzji mimo ich wadliwości. Tym bardziej więc organ rejestrowy powinien wyjaśnić wszelkie wątpliwości przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, czego jednak nie uczynił. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić oba zaskarżone postanowienia organu rejestrowego i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż wbrew treści art. 218 kpa organ administracyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Oddalenie skargi nastąpiło więc z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego art. 218 § 1 i 2 kpa wynika, iż określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", to jest danych znajdujących się w posiadaniu organu, nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających /wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997r. sygn. akt SA/Ł 3105/95 – OSP z 1998r. Nr 6, poz. 106/. Na podkreślenie zasługuje natomiast fakt, iż okoliczność dotycząca uchybień przy podejmowaniu przez władze Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan uchwały o wyłączeniu Zboru w [...] z Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan nie była nową okolicznością, w związku z czym twierdzenia organu rejestrowego, iż postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na stwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu – należy uznać za chybione. Organ rejestrowy wiedział bowiem – co sam przyznaje w zaskarżonym postanowieniu – iż Zbór w [...] kwestionował zgodność z prawem podjętej uchwały o wyłączeniu z Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan. Nie podjął jednak wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia zgodności uchwały z obowiązującym prawem Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan, zatwierdzonym decyzją Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 25 listopada 1991r. Nieważna uchwała Kolegium Pastorów o rozwiązaniu Zboru w [...] wywołała szereg skutków faktycznych i prawnych. Duchowni Zboru mają problemy w realizacji swoich podmiotowych uprawnień. Zagrożony jest majątek gromadzony na cele kultowe przez wiele lat. Interes prawny Zboru i jego członków w uzyskaniu zaświadczenia, wydania którego odmówił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest więc bezsporny.
Wykreślenie Zboru w [...] z rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych nastąpiło niewątpliwie na podstawie nieważnej uchwały organów Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan. Zgodnie z art. 7 kpa organ rejestrowy miał prawo i obowiązek wszechstronnej oceny sytuacji prawnej na podstawie posiadanej dokumentacji dotyczącej wad prawnych uchwał organów Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan. Organ rejestrowy nie przeprowadził również w koniecznym zakresie, zgodnie z art. 218 § 2 kpa, postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia faktów lub stanu prawnego.
Organ rejestrowy zaniechał tych czynności, przez co dopuścił się rażącego naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik postępowania. W szczególności zaniechania organu rejestrowego doprowadziły do naruszenia zasady prawdy materialnej, określonej w art. 7 kpa, oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa /art. 8 kpa/. Organ rejestrowy był zobowiązany do dochodzenia prawdy obiektywnej w niniejszej sprawie, a mimo to poprzestał na czysto formalistycznej ocenie znanych sobie dokumentów przez co podważył zaufanie obywateli do państwa i prawa. Organ rejestrowy nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego, mimo bardzo poważnych zarzutów co do ważności uchwały wyłączającej Zbór w [...] ze struktur Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan, oraz mimo iż taką możliwość dawał art. 218 § 2 kpa.
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest odrębnym postępowaniem, ale zbliżonym do postępowania administracyjnego. Wobec powyższego w tym postępowaniu należy stosować odpowiednio przepisy o postępowaniu administracyjnym. Poza pewnymi przepisami szczegółowymi w postępowaniu w sprawach wydania zaświadczeń mogą i powinny mieć zastosowanie przede wszystkim niektóre zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak zasada praworządności, pisemności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, szybkości i prostoty /zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. Zbigniewa Janowicza, Warszawa 1999 s. 506/. W związku z tym zarówno organ rejestrowy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostają w błędzie twierdząc odpowiednio, że "postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, ogranicza się tylko do takiego postępowania, które prowadzi do stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego" oraz że "postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdy treści tej nie można ustalić na podstawie danych z rejestru czy też innego zbioru danych prowadzonych przez organ".
W aktach rejestrowych znajdowały się dokumenty, które musiały budzić uzasadnione wątpliwości co do legalności podjętej uchwały o wyłączeniu Zboru w [...] z Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan, zaś obowiązkiem organu administracyjnego było dokonanie wszechstronnej oceny sytuacji prawnej na podstawie posiadanej dokumentacji dotyczącej wad prawnych uchwał organów Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan, o czym wspomniano wyżej. Skoro organ rejestrowy stwierdzał jedynie znane fakty i stan prawny ujawniony w rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych, musiał znać także fakty przytaczane przez skarżących na okoliczność wadliwości uchwał rozwiązujących Zbór w[...]. Zaniechał jednak ich koniecznego wyjaśnienia, przez co dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd pierwszej instancji oddalając skargę naruszył przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zasadny jest bowiem pogląd Sądu I instancji, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, gdy treści tej nie można ustalić na podstawie danych z rejestru, czy też innego zbioru danych prowadzonego przez organ. Natomiast istotą postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 218 § 2 kpa nie jest badanie prawidłowości dokonanych wpisów w rejestrze jak i zgodności z prawem dokumentów, na podstawie których tych wpisów dokonano.
W doktrynie postępowania administracyjnego zaświadczenie definiuje się jako urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego /aktualnie lub w przeszłości / stanu rzeczy / faktycznego lub prawnego/, dokonane przez organ administracji publicznej /w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym/ na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. /Zbigniew R. Kmiecik: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści /P.i P. 2004/10/. Postępowanie wyjaśniające zaś prowadzone w celu potwierdzenia faktów lub stanu prawnego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez właściwy organ administracyjny dokumentacji. W ramach takiego postępowania organ administracyjny powinien ustalić, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalić ewentualnych ich dysponentów, a także czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca /wyrok NSA z dnia 25 października 2000r. V SA 760/00, LEX nr 50109/.
W przepisie art. 218 § 2 kpa jest mowa o postępowaniu wyjaśniającym, jako formie wykonania obowiązku określonego w art. 218 § 1 kpa, w niezbędnym tylko zakresie.
Jest to postępowanie na które składają się czynności o charakterze materialnotechnicznym. Organ administracyjny natomiast zaświadcza jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania. Chodzi tu bowiem jak to wyrażono w wyroku NSA z dnia 18 marca 1998r., II SA 125/98 /LEX nr 41283/, o potwierdzenie w formie dokumentu urzędowego tego, co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym. Nie można natomiast drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne /przyznawać lub ograniczyć uprawnienia/.
Mając na względzie naturę zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 i art. 218 kpa, należy zwrócić uwagę, że postępowanie wyjaśniające z art. 218 kpa ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Takie zapatrywanie jest wskazane. Nie można bowiem rozszerzać ponad niezbędną potrzebę, zakresu aktów administracyjnych, które powstają w uproszczonej procedurze, m.in. bez kontroli instancyjnej. Nie jest wskazane zacieranie granic między aktami informacji /zaświadczenia/ i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych/decyzje/.
Odnosząc to do konkretnej sprawy Sąd Najwyższy stwierdził, iż to o co chodziło wnioskodawczyni, wykraczało poza informację o stanie ewidencyjnym. Ten ostatni był poza przedmiotem samego żądania, w tym sensie, że wnioskodawczyni nie chciała uzyskać zaświadczenia o danych z odpowiedniej ewidencji, ale dążyła do ich weryfikacji w drodze analizy danych porównawczych dotyczących ewidencji już zdezaktualizowanej. Przeprowadzenie takich badań, które organy administracyjne określały jako czynności geodezyjnej synchronizacji, a NSA – jako zabieg geodezyjny, musiałoby – w konkretnych okolicznościach sprawy nieuchronnie prowadzić do rozstrzygania, a co najmniej stwierdzenia, o trafności zarzutów wnioskodawczyni. Byłoby zatem w tym postępowaniu więcej przedmiotu właściwego dla trybów weryfikacji niż dla trybu informacji właściwego do wystawiania zaświadczeń /wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2003r. sygn. akt III RN 51/02, "Wokanda" 2004/1/.
Podobnie rzecz się ma i w niniejszej sprawie. Wprawdzie skarżący nie domagali się wszczęcia postępowania wyjaśniającego z art. 218 § 2 kpa po to jedynie by doprowadzić do weryfikacji wyłączenia Zboru w [...] z Kościoła Ewangelicznych Chrześcijan. Tym niemniej należy sprzeciwić się możliwości przeprowadzenia postępowania sprawdzającego zgodność tego wyłączenia z prawem w trybie art. 218 § 2 kpa. Wspomniana bowiem weryfikacja może być przedmiotem odrębnego postępowania, a jej wyniki – przedmiotem nowego zaświadczenia.
Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd orzekł jak w sentencji.