Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 5038/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę B. D. i uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2002 r., Nr [...] wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu. Decyzją powyższą organ uchylił w/w decyzję zaskarżoną odwołaniem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji.
Sąd I instancji stwierdził, że skarga na powyższą decyzję zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydając decyzję kasatoryjną organ wyższego stopnia nie wskazał bowiem, dlaczego rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części i w jakim zakresie to postępowanie należy przeprowadzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że budynek gospodarczy, którego sprawa dotyczy, został rozbudowany w 1997 r., w związku z czym upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 49 Prawa budowlanego. Sąd uznał za konieczne ustalenie konkretnej daty zakończenia budowy, co wymagało od organu odwoławczego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, stosownie do art. 136 k.p.a.
Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji zauważył, że nawet gdyby kwestia upływu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie nie budziła wątpliwości, to decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa, gdyż powinna być wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedstawione nieprawidłowości uzasadniały uchylenie decyzji wydanej w II instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i S. K., reprezentowani przez adwokata I. S.. Zaskarżyli oni w całości wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wnosząc o jego zmianę polegającą na oddaleniu wniesionej przez B. D. skargi na decyzję organu administracji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej stawia się następujące zarzuty:
- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 49 Prawa budowlanego, przez wskazanie wątpliwości co do upływu pięcioletniego terminu w sytuacji, podczas gdy wynika on z akt sprawy,
- naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez bezpodstawne zarzucenie organowi, że nie wskazał dlaczego rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż z pisma Urzędu Gminy w Opinogórze z dnia 23 lipca 1997 r. wynika, że inwestorzy zgłosili roboty budowlane, które zostały wykonane już w lipcu 1997 r. Wnoszący skargę kasacyjną nie widzą zatem konieczności prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, skoro dowód w kwestii wskazanego terminu przeprowadzono, a w postępowaniu administracyjnym nie zachodzą wady postępowania mające wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, o których mowa w przepisach § 2 przywołanej wyżej regulacji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za nieusprawiedliwione. Jeżeli chodzi o pierwszy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane to nie mógł on odnieść zamierzonego skutku już w związku z tym, że strona skarżąca, wbrew wymogom art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazała czy sąd, orzekając w sprawie, naruszył ww. przepis poprzez błędną jego wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Sformułowanie użyte w skardze kasacyjnej: "naruszenie art. 49 Prawa budowlanego przez wskazanie wątpliwości co do upływu terminu 5 lat, w sytuacji kiedy on wynika z dokumentacji załączonej w sprawie", może sugerować, iż stronie skarżącej chodzi o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie, ale równie dobrze może być rozumiane jako zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wtedy byłby to w istocie zarzut naruszenia przepisów postępowania mający, zdaniem strony skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności tych (treści zarzutu) Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać. Skarga kasacyjna nie jest zwykłym środkiem zaskarżenia i jako taka podlega szczególnym rygorom formalnym (art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a wykładnia zakresu zaskarżenia nie jest dopuszczalna. Skarga kasacyjna powinna być tak sformułowana, w myśl utrwalającego się orzecznictwa NSA (zob. np. postanowienie z 16 marca 2004 r. FSK 209/04), aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Nie bez przyczyny ustawodawca wprowadza tzw. przymus adwokacki przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, określając w art. 175 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że skargę tę mogą sporządzić wymienieni tam prawnicy ze stosownymi uprawnieniami. Ale nawet gdyby przyjąć, że strona skarżąca formułując zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionuje niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 49 Prawa budowlanego, czy nawet jego błędną wykładnię to i tak zarzut nie miałby usprawiedliwionych podstaw, bowiem sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował, zobowiązując organ administracji publicznej do wyjaśnienia czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do jego zastosowania. Z tego samego względu usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przez sąd art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie stosując tego przepisu nie mógł go naruszyć. Nie oznacza to oczywiście, że sanacji ulegają uchybienia proceduralne mające miejsce przed organem administracji publicznej. Jako uchybienie przepisom postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art.145 § 1 lit. b lub lit. c przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów w postępowaniu administracyjnym i odwrotnie – jak w niniejszej sprawie – uwzględnienie skargi, mimo że, zdaniem strony skarżącej postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad. Zarzutu takiego strona skarżąca jednak nie postawiła, a mając na uwadze, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może – w myśl wcześniejszego wywodu – domniemywać zarzutów skargi kasacyjnej, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie przywoływanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.