Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA 5039/02) uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2002 r. Decyzją tą Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. i S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie z dnia 27 września 2002 r., nakazującej B. i S.K. dokonanie rozbiórki zrealizowanej rozbudowy budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Opinogórze Górnej, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w toku przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oględzin w dniu 12 września 2002 r. stwierdzono, że małż. K. dokonali rozbudowy znajdującego się na ich działce budynku gospodarczego. Inwestorzy rozpoczęli budowę mimo wyraźnego wskazania Urzędu Rejonowego w Ciechanowie, przy piśmie z dnia 22 sierpnia 1997 r., że na prowadzenie tego typu robót wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym – konkluduje organ – inwestorzy prowadząc te roboty działali w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie z uwagi na fakt, że rozbudowę zakończono 5 lat przed dniem wydania decyzji, organ I instancji powinien zastosować art. 49 Prawa budowlanego. Dopiero w przypadku nie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, można wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
Wyżej wymienioną decyzję Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Bonifacy Drążkiewicz domagając się rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego. Skarżący przytoczył szereg okoliczności wskazujących na istnienie konfliktu sąsiedzkiego. Wskazał, że rozbudowa została wykonana na wspólnej drodze, która służyła do wjazdu do wszystkich budynków gospodarczych, także jego, a małż. K. faktycznie użytkują rozbudowany budynek gospodarczy jako budynek mieszkalny.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając przedmiotową decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydając decyzję kasacyjną organ nie wskazał dlaczego rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części i w jakim zakresie to postępowanie należy przeprowadzić. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 136 Kpa może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, co w niniejszej sprawie było możliwe i konieczne, a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, przesądził, iż budynek gospodarczy został rozbudowany w 1997 r., w związku z czym upłynął 5-letni termin, o którym mowa w art. 49 Prawa budowlanego. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono daty zakończenia rozbudowy, co jest niezbędne dla prawidłowego obliczenia upływu 5-letniego okresu przedawnienia, tym bardziej że w kontrolowanej sprawie inwestorzy wskazują ogólnie, iż nastąpiło to w 1997 r., a decyzje obu instancji wydane zostały w 2002 r. Ustalenie konkretnej daty zakończenia budowy jest niezbędne wobec brzmienia art. 49 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki obiektu jeżeli upłynęło 5 lat od... "dnia zakończenia budowy". W ocenie Sądu przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, nie przekraczało uprawnień i możliwości organu II instancji.
Niezależnie od tego Sąd zauważył, że nawet w sytuacji gdyby upływ terminu przedawnienia nie budził wątpliwości, decyzja organu odwoławczego byłaby także wadliwa. W przypadku ewentualnego przyjęcia, że istotnie nastąpiło przedawnienie i to przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego winno zostać wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.
Zważywszy na powyższe Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego adw. I. S., pełnomocnik B. i S. K.. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 49 Prawa budowlanego poprzez "wskazanie wątpliwości co do upływu terminu 5 lat w sytuacji kiedy wynika on z dokumentacji..." oraz naruszenie norm prawa procesowego tj. art. 138 § 2 Kpa oraz art. 393 Kpc, pełnomocnik skarżących wniosła o "zmianę" zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniosła, iż fakt, że nastąpił upływ 5-letniego terminu od daty zakończenia spornej budowy nie budzi w świetle materiałów sprawy żadnych wątpliwości, co niezasadnym czyni uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie bowiem do regulacji art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę tę można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarówno w jednym jak i w drugim przypadku chodzi o naruszenie przepisów prawa przez Sąd pierwszej instancji, a jeżeli tak to nie mogą odnieść zamierzonego skutku na etapie skargi kasacyjnej – środku zaskarżenia o szczególnym charakterze – zarzuty naruszenia przepisów prawa, których Sąd nie stosował, a z takimi zarzutami naruszeń prawa mamy do czynienia w niniejszej skardze. Sąd pierwszej instancji, wyrokując w sprawie, nie stosował ani art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) ani tym bardziej przepisów Kpa i Kpc wskazanych w skardze kasacyjnej.
Jeżeli idzie o ten drugi rodzaj przepisów tj. przepisy postępowania, to w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosowanie mają przepisy przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy Kpa czy Kpc i dopiero wskazanie naruszonego – zdaniem strony skarżącej – przepisu(-ów) tej ustawy umożliwiałoby NSA kontrolę zaskarżonego wyroku (w tym zakresie zarzutu w tej mierze skarga kasacyjna nie zawiera).
Co do zaś zarzutu naruszenia art. 49 Prawa budowlanego, to pomijając już fakt, iż w skardze kasacyjnej nie wskazuje się precyzyjnie sposobu jego naruszenia (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie w sprawie), trzeba zauważyć, że Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję, zrobił to z powodu niewyjaśnienia – jego zdaniem – wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a jeżeli tak to wskazanego przepisu prawa materialnego ani nie wykładał ani nie stosował w sprawie i już z tego powodu nie mógł go naruszyć.
Mając to na uwadze, w kontekście związania zarzutami skargi kasacyjnej, wyrażającego się brakiem możliwości wyjścia poza te zarzuty, poza sytuacjami kiedy zachodzi nieważność postępowania (art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ww. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.