Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2003 r. sprawy ze skargi Zbigniewa P. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu (...) z dnia 18 czerwca 2002 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister Edukacji Narodowej i Sportu podał, że postanowieniem (...) z dnia 11 lipca 2002 r., wydanym na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3, 144 i 219 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Zbigniewa P., utrzymał swe poprzednie postanowienie z dnia 18 czerwca 2002 r., odmawiające wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku psychologia. Z akt wynika, iż postanowienie z dnia 18 czerwca 2002 r. organ uzasadnił tym, że wnioskodawca składając wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego równoważność dyplomu ukończenia studiów w Międzynarodowej Akademii Zarządzania Personelem w K. z polskim dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku psychologia wraz z kopią dyplomu z tłumaczeniem oraz załącznikiem złożył oświadczenie, iż studia odbywał w Warszawskim Regionalnym Centrum Naukowo-Konsultacyjnym Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. Zbigniew P. studia odbywał w Polsce, w jednostce o nazwie Regionalne Centrum Naukowo-Konsultacyjne Otwartego Kształcenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K., natomiast dyplom ukończenia tych studiów i uzyskanie tytułu magistra wystawiła uczelnia w K. Działalność Regionalnego Centrum, polegająca na prowadzeniu uzupełniających studiów magisterskich, narusza przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym a w szczególności art. 66 ust. 9, w myśl którego zagraniczne uczelnie, od dnia wejścia w życie wymienionego przepisu, tj. od 5.01.2002 r. mogą tworzyć swe jednostki organizacyjne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie po uzyskaniu zgody Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Międzyregionalna Akademia Zarządzania Personelem w K. nigdy nie ubiegała się o zgodę MENiS na otwarcie zamiejscowej jednostki organizacyjnej z siedzibą na terytorium RP. Zatem działalność MAZP została podjęta z naruszeniem przepisów i jest nielegalna. W zakresie uznawalności wykształcenia w stosunkach Polski i Ukrainy obowiązuje Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzona w Pradze 7 czerwca 1972 r. /Dz.U. 1975 nr 5 poz. 28 i 29/, zgodnie z którą uznawane są dyplomy o wzorze państwowym, stwierdzające ukończenie studiów w akredytowanych uczelniach jednego z państw, o ile uprawniają ich posiadaczy w państwie wydania do ubiegania się o stopień naukowy. Przedstawiony dyplom jest zgodny z wzorem państwowym, obowiązującym uczelnie ukraińskie, jednak jego treść w świetle ustaleń faktycznych budzi istotne wątpliwości. Wnioskodawca nie odbył studiów w uczelni w K., ale uczestniczył w kształceniu zorganizowanym nielegalnie w Polsce i na tej podstawie uzyskał dyplom uczelni MAZP w K. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Minister /oprócz wyżej powołanej Konwencji/ powołał się na protokół między Rządem Rzeczypospolitej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzony w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. Obydwie wymienione umowy przewidują uznawanie za równorzędne na terytorium państw będących stronami tych umów, wydawanych na terytorium jednego z nich dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uprawniających ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Jednak zmiany systemów edukacyjnych Polski i Ukrainy, które nastąpiły w ostatnich latach powodują, że niejednokrotnie ustalenie równoważności dyplomów uczelni musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym status uczelni wydającej dyplom. W stosunkach z Ukrainą pewną trudność stanowi znacznie bardziej skomplikowany niż w Polsce, system udzielania pozwoleń na prowadzenie działalności edukacyjnej i wydawanie dyplomów o wzorze państwowym. Instytucje ukraińskie zajmujące się prowadzeniem studiów wyższych działają na podstawie licencji lub akredytacji. Licencja stanowi wstępną fazę udzielania uczelniom pozwolenia na prowadzenie działalności oświatowej i nie daje ona prawa do wydawania dyplomów o wzorze państwowym. Dyplomy uczelni licencjonowanych nie są uznawane w Polsce. Kolejnym etapem jest akredytacja. Uczelnie mogą ją otrzymać na czterech poziomach - co stanowi podstawę nie tylko do prowadzenia działalności edukacyjnej, ale także do wydawania dyplomów o wzorze państwowym.
Pierwszy poziom akredytacji jest pozwoleniem na wydawanie dyplomów młodszego specjalisty - może on być przyrównywany do dyplomów ukończenia polskich szkół policealnych.
Drugi stopień akredytacji jest pozwoleniem na prowadzenie wyższych studiów zawodowych i wydawania dyplomów bakałarza. Trzeci i czwarty stopień akredytacji daje prawo do wydawania dyplomów specjalisty i magistra, które umożliwiają ich posiadaczom ubieganie się o stopień naukowy - zatem są uznawane w Polsce za równoważne dyplomom magistra na podstawie ww. umów międzynarodowych. Dyplomy ukończenia MAZP w K. są dokumentami o ukraińskim worze państwowym poświadczającymi ukończenie studiów wyższych w Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. - uczelni posiadającej od 20 lipca 2000 r. IV stopień akredytacji. Osoby posiadające takie dyplomy mają na Ukrainie prawo ubiegania się o stopień naukowy. Zatem z formalnego punktu widzenia spełniają one warunki stawiane w umowach obowiązujących w stosunkach Polski i Ukrainy.
Postępowanie wyjaśniające okazało się konieczne w powyższej sprawie nie tylko ze względu na niejasny status ośrodka uczelni ukraińskiej w Polsce, ale także z powodu niezgodności merytorycznych i formalnych przedstawionych dokumentów /trzy dyplomy o odmiennej numeracji i w różnych wersjach językowych zawierające np. inne dane na temat programowego i faktycznego okresu studiów, czy ogólnej liczby godzin przeznaczonych na realizację programu/. Kwestie istotne ze względu na możliwość uznania tych dyplomów wyjaśnione zostały przez Biuro Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej w ramach polskiego resortu edukacji, jak również w wyniku kontaktów z ukraińskim Ministerstwem Oświaty i Nauki. Prócz zwyczajowo przyjętych dokumentów wymaganych w tego rodzaju sprawach, absolwenci MAZP składali dodatkowo oświadczenia o miejscu odbywania studiów, czyli o fakcie istotnym dla sprawy. Było to konieczne, między innymi z tego powodu, że MAZP nie zamieścił stosownej informacji o miejscu odbywania studiów i wydawania dyplomów na dokumentach uzyskanych przez absolwentów, choć praktyka taka jest przyjęta na całym świecie.
Z oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę, a także oświadczeń innych osób i występujących z analogicznymi wnioskami wynika jednoznacznie, że odbywali oni całe studia w Polsce w jednostce o nazwie Centrum Kształcenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K., mieszczącej się w W. przy ul. K. 29/31. Działalność wymienionej jednostki jest sprzeczna z prawem polskim, gdyż narusza przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ dotyczące tworzenia na obszarze Polski filii zagranicznych uczelni, w szczególności art. 64 ust. 9 tej ustawy. Ustalenia dokonane przez organ administracji dowodzą, że wnioskodawca całość zajęć przewidzianych planem studiów, łącznie z egzaminem dyplomowym, odbywał w Polsce w wymienionej powyżej i działającej nielegalnie jednostce w Warszawie - a nie w MAZP w K. Rola uczelni MAZP w K. sprowadziła się do wystawienia wnioskodawcy dyplomu i przesłania go do Polski /odbiór dyplomu odbył się we wspomnianym powyżej Centrum Kształcenia w W./. Dyplom wydawany przez uczelnię zaświadcza nie tylko o nadaniu tytułu zawodowego jej absolwentowi, ale przede wszystkim o ukończeniu studiów w tejże uczelni. W przedmiotowej sprawie pomiędzy dyplomem przedstawionym przez wnioskodawcę, a stanem faktycznym ustalonym przez organ administracji, istnieje rozbieżność, jako - że jak wspomniano wyżej - wnioskodawca ukończył kształcenie w nielegalnie funkcjonującej jednostce nie mającej statusu szkoły wyższej, ani zgodnego z prawem polskim statusu filii uczelni zagranicznej. Zatem kształcenia tego nie można uznać za studia w rozumieniu ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym z powyższych względów, organ administracji uznał, iż nie może wydać zaświadczenia, o które występował wnioskodawca, gdyż stanowiłoby to usankcjonowanie działalności prowadzonej na obszarze Polski z naruszeniem przepisów ustawowych.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniew P. zarzucając wydanie postanowienia bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 150 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w zw. z art. I pkt 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół, sporządzonej w Pradze 7 czerwca 1972 r. oraz Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu I zagadnienia wzajemnego uznawania dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych z 18 maja 1992 r. w zw. z art. 9 i 87 Konstytucji RP, naruszenie art. 76, 77, 6 i 8 Kpa oraz art. 12 i 35 Kpa. W ocenie skarżącego stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu pozbawione jest podstaw prawnych i faktycznych. Postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie oraz przepisów prawa procesowego. Wbrew treści art. 76 Kpa organ nie uwzględnił treści ukraińskich dokumentów państwowych sporządzonych zgodnie z obowiązującym tam prawem i podlegających uznaniu na podstawie obowiązujących w Polsce traktatów międzynarodowych /Konwencji z 7.06.1992 r. i Protokołu z 18.05.1992 r./, przez co sprawa nie została rozpatrzona w sposób wyczerpujący /art. 77 Kpa/. Tym samym, organ naruszył słuszny interes strony, obowiązek przestrzegania praworządności i pogłębiania kultury prawnej obywateli przez nieliczenie się z obowiązującymi w Polsce przepisami. Ponadto ustalenia organu na temat rzekomej, nielegalnej działalności w Polsce MAZP z K. nie znajdują oparcia w rzeczywistym stanie faktycznym, gdyż skarżący odbył studia w trybie zaocznym w systemie tzw. kształcenia na odległość, przyjętym na całym świecie. Skarżący przedstawiając obowiązujące uregulowania prawne wywodził, iż uznanie dyplomu za równoważny następuje od momentu jego wydania. Przepisy nie przewidują dodatkowego potwierdzenia równoważności dokumentów o wykształceniu w MEN. Odmowa uznania dyplomu skarżącego, uzyskanego w MAZP za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych na kierunku psychologii stanowi naruszenie art. 150 ustawy, jak również wspomnianej Konwencji i Protokołu.
Skarżący nadto zaznaczył, że działanie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie art. 9 Konstytucji RP, stanowiącego, że Rzeczypospolita przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego oraz art. 87 Konstytucji który mówi, że ratyfikowane umowy międzynarodowe są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej. Odmowa zastosowania w sprawie postanowień wiążącej Polskę Konwencji powoduje, że Rzeczpospolita Polska nie przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Ponadto postanowienia Konwencji mają rangę źródeł powszechnie obowiązującego prawa i organ administracji publicznej nie może odmówić ich zastosowania. Żaden przepis prawa nie upoważniał Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego tego, w jaki sposób prowadzone było przez MAZP kształcenie studentów polskich. Działanie Ministra, zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Konwencji, powinno polegać na stwierdzeniu, czy dyplom wydany przez MAZP może być uznany za równorzędny z polskim dyplomem ukończenia wyższych studiów na kierunku psychologii. Skoro odpowiednie czynności wykazały, że dyplomy wydawane przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w K. spełniają wszystkie warunki stawiane w umowach obowiązujących w stosunkach między Polską i Ukrainą, Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie miał prawa odmówić uznania równorzędności tego dyplomu z dyplomem polskim. Metody sprawdzania ważności tych dokumentów przez MENiS przypominają proces nostryfikacji, którego mogą dokonywać rady szkół wyższych a nie jednostki Ministerstwa.
Zdaniem Ministra "dyplom wydawany przez uczelnię zaświadcza nie tylko o nadaniu tytułu zawodowego jego absolwentowi ale przede wszystkim o ukończeniu studiów w tejże uczelni". Ukończenie studiów w uczelni oznacza, że student studiuje według programu i toku studiów obowiązujących w tejże uczelni, nie jak błędnie przyjął MENiS w miejscu gdzie ta uczelnia ma fizycznie swoją siedzibę, czy też miejscu odbywania zajęć.
Określenie form i metod kształcenia studentów leży zaś w gestii władz każdej uczelni. Skarżący uzyskał dyplom zgodnie z regulaminem obowiązującym w AZP w K., według obowiązującego tak toku studiów. W innym przypadku dyplom nie mógłby być wydany przez tę uczelnię. Natomiast Minister nie jest upoważniony do oceny sposobu i trybu prowadzenia nauki przez zagraniczną uczelnię wyższą. To, czy określony sposób kształcenia można zakwalifikować jako studia wyższe, regulują przepisy wewnętrzne danego państwa, a próbę oceny metod i sposobów kształcenia przez uczelnię wyższą obcego państwa należy uznać za niedopuszczalne ingerowanie w sprawy suwerennego państwa oraz suwerenność uczelni wyższych. Dlatego też zarzut Ministra pod adresem MAZP, że "MAZP nie zamieścił stosownej informacji o miejscu odbywania studiów i wydawania dyplomów na dokumentach uzyskanych przez absolwentów, choć praktyka taka jest przyjęta na całym świecie" jest niedopuszczalny. O tym, jakie informacje są zamieszczane na dyplomach decydują władze państwa, w którym dyplom jest wydany. Skoro dyplom MAZP jest ukraińskim dyplomem o wzorze państwowym, Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie ma prawa oceniania treści takiego dyplomu.
Centrum Naukowo-Konsultacyjne Otwartego Kształcenia MAZP nie jest jednostką organizacyjną tej uczelni w myśl przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie bowiem z art. 64 wyżej powołanej ustawy jednostkami organizacyjnymi uczelni są: Wydziały, Instytuty, Katedry, Biblioteki oraz jednostki międzywydziałowe i pozawydziałowe. Poza tym współpraca Fundacji Innowacja z MAZP, która doprowadziła do utworzenia Centrum Naukowo-Konsultacyjnego Otwartego Kształcenia MAZP, rozpoczęła się jeszcze przed wejściem w życie art. 64 ust. 9 ustawy o szkolnictwie wyższym. I pomimo tego, że nie ma podstawy do ustaleń organu, iż w Polsce działają jednostki organizacyjne MAZP skarżący podniósł, iż wyżej wskazany przepis obowiązuje od 15.01.01 r., podczas gdy rozpoczął studia w MAZP w K. dużo wcześniej, a prawo nie działa wstecz. Jak dotychczas MENiS nie znalazło podstaw dla zakazania działalności Centrum Konsultacyjnego MAZP. W 1997 r. Fundacja "I.", m.in. również założyciel Wyższej Szkoły Ekonomicznej w W., znając trudności absolwentów - licencjatów innych uczelni niepaństwowych w Polsce w zakresie kontynuowania studiów magisterskich, podpisała umowę z rektorem MAZP w K. o umożliwieniu kontynuacji studiów magisterskich na prawach uczelni ukraińskiej dla studentów i licencjatów WSE w W. w systemie studiów zaocznych i eksternistycznych. Fundacja Innowacja wzięła na siebie obowiązek wspomagania kształcenia zaocznego i eksternistycznego polskich studentów MAZP, zgodnie z upoważnieniem MAZP. Za podstawę prawną współpracy przyjęto Statut Fundacji "Innowacja" zatwierdzony w 1989 r. przez Ministra Edukacji i Ministra Finansów, zezwalający na współpracę z zagranicą szczególnie w zakresie realizacji celów statutowych Fundacji, tj. m.in. prowadzenia i wspierania eksperymentalnych szkół różnego typu. Przed podpisaniem umowy wielostronnej Fundacja Innowacja zwróciła się do Departamentu Współpracy z Zagranicą Ministerstwa Edukacji Narodowej informując o możliwościach rozszerzenia współpracy MAZP w K. o WSE w W., w imieniu której o potwierdzenie prawnych aspektów tej współpracy zwrócił się prorektor WSE ds. dydaktyki i studentów prof. dr hab. M. K. W odpowiedzi MENiS poinformował o przepisach prawnych regulujących równoważność i zwróciło uwagę na konieczność sprawdzenia uznania MAZP w K. przez władze ukraińskie oraz na posiadanie uprawnień do wydawania dyplomów według wzoru państwowego /w załączeniu skarżący powoływał się na Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej z dnia 26.11.99 r. i 16.05.00 r./. Szkoła ukraińska przesłała odpowiednie dokumenty i potwierdziła posiadanie odpowiednich uprawnień /co zostało następnie uznane przez MENiS/. MENiS nie może natomiast kwestionować, wbrew obowiązującym Polskę normom międzynarodowym, uznania dyplomu uczelni ukraińskiej za równorzędny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych na kierunku psychologii, który spełnia wszystkie przesłanki takiego uznania.
W wyżej przedstawionej sytuacji - zdaniem skarżącego - zaskarżone postanowienie powinno podlegać stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu w całości.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu stanowiska powtórzono argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Potwierdzono, że dyplomy wydane osobom, które odbyły jak skarżący kształcenie w Centrum w W., są dokumentami o ukraińskim wzorze państwowym, a uczelnia MAZP w K., decyzją ukraińskiego Ministerstwa Oświaty z 20 lipca 2000 r. uzyskała najwyższy - czwarty stopień akredytacji.
Odpowiadając na wystąpienie Biura Uznawalności i Wymiany Międzynarodowej w Warszawie, ukraińskie Ministerstwo Oświaty i Nauki w piśmie z 3.09.2001 r. poinformowało, że dyplom magisterski można uzyskać w MAZP w K. realizując w formie zaocznej studia uzupełniające na bazie już posiadanego dyplomu bakaławra lub specjalisty, trwające półtora roku w przypadku tego samego kierunku studiów lub dwa i pół roku na podbudowie studiów zawodowych na innym kierunku niż psychologia. W przypadku, gdy podstawą przyjęcia na studia w MAZP jest świadectwo dojrzałości /a taką właśnie podstawę wskazano w załączniku do dyplomu przedstawionego przez skarżącego/, dopuszczone są tylko 4,5-letnie studia zawodowe kończące się dyplomem bakaławra, czyli odpowiednika polskiego tytułu zawodowego licencjata.
Od lipca 2001 r. do Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz podległego mu Biura Uznawalności Wykształcenia i wymiany Międzynarodowej zaczęły zgłaszać się osoby posiadające dyplomy ukończenia studiów w MAZP w K., żądając oświadczeń o równoważności tych dyplomów z dyplomem ukończenia studiów magisterskich w Polsce i w konsekwencji o równoważności z posiadaniem polskiego tytułu zawodowego magistra psychologii. Ze względu na składane przez te osoby informacje o odbyciu całego kształcenia w Polsce, w ośrodku uczelni (...) w W., Ministerstwo poprzez podległą jednostkę - Biuro Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej, podjęło postępowanie wyjaśniające, którego celem było ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Zasięgnięto również opinii Polskiego Towarzystwa Psychologicznego, jako że przedstawione dyplomy MAZP w K. nadające tytuł zawodowy magistra psychologii, uprawniałyby do wykonywania zawodu psychologa poddanego w Polsce szczególnej reglamentacji prawnej po wejściu w życie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów /Dz.U. nr 73 poz. 763/.
Dyplom przedstawiony przez skarżącego jest jednym z tychże dyplomów MAZP, do których odnoszą się powyżej omówione okoliczności. W przypadku dyplomu przedstawionego przez skarżącego, oprócz ustalenia, że ukończone przez niego kształcenie było prowadzone przez uczelnię ukraińską w Warszawie z naruszeniem przepisów prawa polskiego, wątpliwości wzbudziły ponadto rozbieżne dane wynikające z treści załącznika do dyplomu przedstawionego przez skarżącego. Otóż w rubryce "Czas nauczania" wpisano "5 lat", natomiast z porównania dat rozpoczęcia /1 października 1997 r./ i zakończenia studiów /26 czerwca 2001 r./ wynika, że faktyczny okres studiów wynosił niecałe 4 lata. Ponadto w świetle posiadanych dokumentów powstała wątpliwość co do rzeczywistej daty rozpoczęcia przez skarżącego studiów w jednostce MAZP, ponieważ z dostarczonego Ministerstwu przez jedną z osób ubiegających się o stwierdzenie równoważności dyplomu MAZP planu i program u dwuletnich uzupełniających studiów magisterskich na kierunku psychologia, firmowanego przez Regionalne Centrum Naukowo-Konsultacyjne Otwartego Kształcenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem, a także pism Wyższej Szkoły Społeczno-Ekonomicznej w W. /pisma z 8.11.1999 r. i z 7.12.2001 r./ wynika, że warszawska jednostka rozpoczęła działalność w 1999 r.
Dyplom wydany przez uczelnie jej absolwentowi zaświadcza przede wszystkim o ukończeniu przez daną osobę studiów w tej uczelni oraz o uzyskaniu tytułu zawodowego. W przypadku wydawania zaświadczenia w trybie art. 217 par. 2 pkt 2 Kpa, organ administracji jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu /art. 218 par. 1 Kpa/. Wobec faktu, iż organ powziął wiadomość o rzeczywistym odbyciu przez skarżącego całego kształcenia w funkcjonującej nielegalnie w Polsce jednostce organizacyjnej uczelni zagranicznej, był uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie /art. 218 par. 2 Kpa/. Organ administracji odmawiając wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego uznał, iż kształcenia odbytego w nielegalnie działającej jednostce uczelni zagranicznej nie można uznać za równoważne z ukończeniem studiów w rozumieniu ustawy o szkolnictwie wyższym, nawet w przypadku, gdy sam dyplom ukończenia studiów został wystawiony przez uczelnie za granicą. Wydanie takiego zaświadczenia prowadziłoby do urzędowego usankcjonowania działalności prowadzonej z naruszeniem przepisów prawa.
Przedstawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kpa są niezasadne, gdyż organ administracji prowadził postępowanie w granicach swoich kompetencji, uwzględniając konieczność wyczerpującego zebrania i dokonania oceny całego materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny skargę uwzględnił, gdyż - w jego ocenie - zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 czerwca 2002 r. zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, a także z naruszeniem norm prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił jednakże wszystkich zarzutów skargi uznając za niezasadny zarzut wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej. W myśl art. 217 par. 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej winien bowiem wydać zaświadczenie jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tych przypadkach organ obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o utwierdzenie faktów, albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu /art. 218 par. 1 Kpa/. Stosownie do art. 218 par. 2 Kpa przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmawiając wydania zaświadczenia organ czyni to w formie postanowienia, na które służy zażalenie /art. 219 Kpa/.
Powyższe regulacje wskazują w sposób ewidentny podstawę prawną do wydania postanowienia. O braku podstawy prawnej można bowiem mówić wtedy gdy - w myśl o obowiązujących przepisów - załatwienie żądania w sprawie indywidualnej odbywa się w drodze czynności materialno-technicznych, czynności cywilnoprawnych, bądź też skutek następuje z mocy prawa bez konieczności wydawania konkretnego aktu. Skoro w tym przypadku istnieje procesowa podstawa do załatwienia żądania strony w formie postanowienia, o czym stanowi powołany wyżej przepis art. 219 Kpa, to nie można postawić Ministrowi zarzutu, iż działał bez podstawy prawnej.
Rozpatrując żądanie strony i wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku psychologia - w ocenie Sądu - Minister Edukacji Narodowej i Sportu naruszył prawo materialne, a także normy prawa procesowego. Przepis art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ w kwestiach uznawania dyplomów i tytułów zawodowych uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami i tytułami zawodowymi nadawanymi w kraju odsyła do umów międzynarodowych. Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r., a ratyfikowana przez ówczesny Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w art. I ust. 2 nakazuje uznawać za równorzędne na terytoriach wszystkich umawiających się Państw, wszystkie wydawane na terytorium każdego z nich dokumenty o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu /uniwersytetów, politechnik i specjalistycznych instytutów typu uniwersyteckiego/ lub wydziałów, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy.
Powyższa Konwencja na podstawie Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Ukrainy, sporządzonym 18 maja 1992 r. w Warszawie, ma zastosowanie do czasu zawarcia umowy między tymi krajami w kwestiach uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych.
Przepisy prawa materialnego art. I ust. 2 Konwencji regulując tę kwestię jednocześnie zakreślają w tej sprawie ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 par. 2 Kpa. W doktrynie i orzecznictwie sądowym uważa się - podkreślił Sąd - iż postępowanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniami. Zwrot użyty w art. 218 par. 2 Kpa w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-76 Kpa. Za naruszające przepis art. 218 par. 2 Kpa uznano obejmowanie tym postępowaniem danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających /wyrok NSA z 21.01.1997 r. SA/Łd 3105/95 - OSP 1998 z. 6 poz. 106/.
Jeśli więc uwzględnić regulację materialnoprawną oraz wymagania z art. 218 par. 2 Kpa, Minister mógł prowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia autentyczności przedstawionego dyplomu ukończenia szkoły, typu szkoły lub wydziału w aspekcie uprawnień posiadacza dyplomu ukończenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. do ubiegania się o stopień naukowy. W wyniku tego postępowania organ ocenił, iż przedstawiony dyplom jest zgodny ze wzorem państwowym obowiązującym uczelnie ukraińskie, zaś sama uczelnia posiada wymagany w tym kraju najwyższy - czwarty stopień akredytacji, dający prawo do wydawania dyplomów specjalisty i magistra, które umożliwiają ich posiadaczom ubieganie się o stopień naukowy. Spełniają zatem warunki do uznawania ich w Polsce za równoważne z dyplomem magistra. W myśl przepisów Konwencji rządy państw na zasadzie wzajemności uzgodniły uznawanie za równorzędne na ich terytoriach wszystkich wydawanych dokumentów m.in. o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu lub wydziałów, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Oznacza to, że Konwencja jako źródło powszechnie obowiązującego prawa przesądza o obowiązku uznawania tych dokumentów za równorzędne na terytoriach umawiających się państw. Przepisy Konwencji nie uprawniają jednakże żadnej ze stron do badania zgodności wydanych dokumentów o ukończeniu szkoły wyższej za granicą z przepisami prawa polskiego.
Minister Edukacji Narodowej I Sportu odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego równoważność dyplomu ukończenia szkoły wyższej w K. z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych na kierunku psychologia z tego właśnie powodu, iż wydany przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w K. dyplom, poddał badaniu w aspekcie zgodności z przepisami ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ i ocenił, iż przyjęty przez tę uczelnię system kształcenia nie jest zgodny z przepisami powołanej ustawy. Postępowanie to narusza zarówno przepisy Konwencji Praskiej z 7 czerwca 1972 r., jak i ramy zakreślone postępowaniem wyjaśniającym o którym mowa w art. 218 par. 2 Kpa. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Sąd uchylił oba postanowienia na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2004 r., zgodnie z art. 102 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, Sąd Najwyższy umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, w której wniesiono rewizję nadzwyczajną od przedmiotowego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Prokurator Krajowy wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku NSA w Warszawie z dnia 30.01.2003 r. I SA 1884/02 uchylającego postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia szkoły wyższej. Skarżący zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. /Dz.U. 1975 nr 5 poz. 28/ w związku z art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ - przez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 218 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ n a wynik sprawy i na podstawie art. 8, art. 173 par. 2 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 102 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do regulacji art. 102 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ w sprawach, w których Sąd Najwyższy umorzył postępowanie z wniosku o rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o tym Sądzie /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nierozpoznaną do dnia 1 stycznia 2000 r. strona może wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia po umorzeniu postępowania, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/.
Na tej podstawie w związku z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2004 r. /III RN 117/03/ umarzającym postępowanie z wniosku Prokuratora Krajowego o rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2003 r. /I SA 1887/02/, uchylającego postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 lipca 2002 r., odmawiające Zbigniewowi P. wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych, Prokurator Krajowy, pismem procesowym z dnia 26 lutego 2004 r., wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Mając to na uwadze oraz uwzględniając, iż działający na prawach strony prokurator z uprawnieniami jak strona, łącznie z prawem wniesienia skargi kasacyjnej, oparł skargę o ustawowe wymagania, wskazując w szczególności podstawy kasacji oraz formułując żądanie zmiany zakwestionowanego wyroku NSA, należało uznać wniesioną skargę kasacyjną za dopuszczalną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę podzielił jej zarzuty co do naruszenia, w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Sąd, wyrokując w sprawie w dniu 3 stycznia 2003 r., a priori założył, że dyplom jaki uzyskał Zbigniew P. w Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. jest dyplomem /dokumentem/, do którego zastosowanie mają przepisy Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych, szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r., ratyfikowanej m.in. przez Polskę /Dz.U. 1975 nr 5 poz. 28/ zwanej dalej Konwencją praską. Tymczasem z przepisów Konwencji praskiej nie wynika, że wszystkie - bez wyjątku - dyplomy wydane na terytoriach Umawiających się Państw, mogą być uznawane za równorzędne. Już z redakcji art. I ust. 2 Konwencji wynika, że za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane dyplomy /dokumenty/ o ukończeniu szkół wyższych typu uniwersyteckiego lub politechnicznego, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy.
Nadto uznawać za równorzędne można - w myśl redakcji art. I ust. 2 Konwencji - dyplomy /dokumenty/ o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu. Jeżeli tak, to zobowiązanie wynikające z art. I ust. 2 Konwencji praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw wszystkich dyplomów /dokumentów/ o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, że chodzi o te wszystkie dyplomy, które spełniają wymogi Konwencji. To zaś oznacza obowiązek oceny czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem /dokumentem/ wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej, i dopiero wówczas, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji.
Takiej oceny w sprawie nie dokonano. Co prawda, Minister Edukacji Narodowej i Sportu, wydając postanowienie odmawiające Zbigniewowi P. uznania przedłożonego przez niego dyplomu za równorzędny z dyplomem polskim, przeprowadził określone postępowanie wyjaśniające, z powołaniem się na przepis art. 218 par. 2 Kpa, ale było to postępowanie w większej mierze nastawione na wyjaśnienie sposobu, metod i treści nauczania w przedmiotowej uczelni ukraińskiej, co z kolei zasadnie zakwestionował Sąd w skarżonym wyroku z dnia 3 stycznia 2003 r., jako że kwestie te rzeczywiście pozostają w samodzielnej gestii uczelni, czyniąc nieuprawnionymi działania organu administracji w tej mierze. Sąd przeszedł natomiast do porządku nad tym, iż Minister Edukacji Narodowej i Sportu, prowadząc postępowanie w sprawie, nie ustalił podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie czy uzyskany przez Zbigniewa P. dyplom jest dyplomem /dokumentem/ w rozumieniu przepisów Konwencji praskiej; innymi słowy czy Konwencja ta znajduje zastosowanie w sprawie.
W tym celu należało ustalić - przeprowadzając stosowne postępowanie wyjaśniające, w myśl regulacji art. 218 par. 2 Kpa - rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądzić czy do tego rodzaju studiów znajdują zastosowanie przepisy Konwencji praskiej. Jeżeli zatem były to studia w systemie kształcenia na odległość, jak utrzymuje zainteresowany, a z materiałów sprawy nie wynika, aby ta istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność została wyjaśniona, to wówczas rodzi się pytanie czy Umawiające się Państwa sporządzając Konwencję, miały na uwadze ten rodzaj studiów. W dacie sporządzania Konwencji, studia na odległość nie były przecież studiami powszechnie występującym i - jeżeli w ogóle występowały ówcześnie w praktyce akademickiej - a już z pewnością dotyczyło to studiowania na odległość przekraczającego granice państw.
Ma zatem rację Prokurator Krajowy podnosząc, iż nie bez znaczenia dla uznania dyplomu uczelni zagranicznej wydanego przez państwo - stronę Konwencji praskiej, pozostają uwarunkowania, w jakich następowało jej sporządzanie. I choć kryterium to nie może być odnoszone w jednakowym stopniu do każdej umowy międzynarodowej, to w niniejszym przypadku fakt ten mógł mieć znaczenie w sprawie. To, że Konwencja, o której mowa, została sporządzona w 1972 r., a więc przed ponad trzydziestu laty w innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy, rzeczywiście nie może pozostawać bez wpływu na interpretację przepisów Konwencji. Ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw - sygnatariuszy Konwencji, a granice te były trudne do przekroczenia. W konsekwencji zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie /pobieranie nauki/ na obszarze innego, było co do zasady utrudnione, wręcz niemożliwe. Tak samo jak studiowanie na odległość, wobec ówczesnych prostych środków łączności, podlegających nadto w kontaktach międzynarodowych daleko idącej kontroli poszczególnych państw sygnatariuszy Konwencji. Nie można zatem jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji, w tym ówczesne władze PRL, wyrażały wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia szkoły, w tym wyższej, na terytorium państwa - sygnatariusza Konwencji. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Również analiza zachowanych materiałów przygotowawczych do Konwencji, znajdujących się w materiałach sprawy, nota bene dość bogatych ze względu na rolę Polski jako depozytariusza przedmiotowej umowy międzynarodowej, nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem Umawiających się Państw było wzajemne uznawanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw.
Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. /Dz.U. 1990 nr 74 poz. 439/ oraz przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych /Dz.U. nr 39 poz. 443 ze zm./. I mimo, że zarówno ta ustawa jak i ww. Konwencja weszły do porządku prawnego RP już po ratyfikowaniu przez Polskę Konwencji praskiej, to ustalenia Konwencji wiedeńskiej, do której odsyła ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. zawierają w tej mierze uniwersalne zasady interpretacji umów międzynarodowych i jako takie mogą i winny znaleźć zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez Sąd. Stosownie do art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej, traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu /art. 31 ust. 1/, a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia /art. 32/.
Jeżeli zatem w niniejszej sprawie, ze skargi kasacyjnej Prokuratora Krajowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez Sąd, wyrokujący w dniu 3 stycznia 2003 r., przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie naruszenie prawa materialnego /art. I ust. 2 Konwencji praskiej/ przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, to był zobowiązany do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 par. 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.