Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 w skrócie ppsa/ oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcji Farmaceutycznej [...] we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2000r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. Wrocławia z dnia 6 października 2000r.która ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej modernizacji i rozbudowy istniejącej betoniarni, położonej we Wrocławiu przy ul. [...] obejmującej zespół recyklingu, montaż filtrów odpylających na istniejących silosach, remont wieży mieszalniczej węzła betoniarskiego, rozbudowę magazynów spoiw hydraulicznych, budowę zintegrowanego systemu kontroli procesów produkcyjnych, montaż zespołu wag elektronicznych dozujących komponenty do mieszanek, budowę węzła grzewczego do zimowej produkcji betonu, montaż kontenera magazynowego na dodatki chemiczne, budowę zaplecza biurowo socjalnego z laboratorium, utwardzenie dróg dojazdowych placu manewrowego, rozbudowę istniejącej sieci kanalizacyjnej, rozbudowę istniejącego przyłącza energetycznego, budowę przyłącza odprowadzającego ścieki socjalno bytowe do kolektora, budowę studni wodociągowej.
Sąd badając zarzuty skargi, powtarzającej argumentację odwołania o szkodliwej immisji zanieczyszczeń z betoniarni inwestora na teren zakładu skarżącego, w którym produkowane są środki farmaceutyczne, a immisja pyłów powoduje zanieczyszczenie skomplikowanych systemów klimatyzacyjnych oraz zanieczyszczenie wód oraz zapylenie drzew, ocenił, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodności z treścią art.42 ust.1pkt2 i 5 oraz art.40ust.4 pkt2, ustawy z dnia 7 lipca 1994r.o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm zwana dalej ustawą/ a skarżący w istocie kwestionuje dopuszczalność funkcjonowania istniejącej już betoniarni podczas gdy postępowanie, którego dotyczy zaskarżona decyzja obejmowało ustalenie warunków zabudowy dla obiektów i instalacji mających zmniejszyć istniejące uciążliwości.
W uzasadnieniu wyroku poniesiono, że ochrona interesów osób trzecich została zapewniona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a szczególne znaczenie w tej mierze miała treść postanowień wydanych w
OSK 1783/04 toku uzgodnień, których skarżący nie podważał oraz treść oceny oddziaływania na środowisko, do której skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń.
Odnosząc się do zarzutu skargi o samowolnym rozpoczęciu robót budowlanych przez inwestora sąd podniósł, że zarzut skarżącego w tej mierze zawarty w odwołaniu był ogólnikowy i nie poparty żadnymi konkretnymi stwierdzeniami. Równocześnie sąd wytknął, że skarżący " nie będący osobą nieporadną lecz przedsiębiorcą nie przejawił żadnej aktywności w kierunku ochrony swych praw w ramach omawianego zarzutu zarówno w tym postępowaniu, jak też poprzez zaangażowanie organów nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania na podstawie" przepisów prawa budowlanego." Sąd podniósł, że podług twierdzeń skarżącego zgłoszonych na rozprawie roboty zostały zakończone "i toczą się inne postępowania administracyjne związane z dalszymi stadiami procesu inwestycyjno-budowlanego, spóźnione byłoby ustalanie przesłanek faktycznych wadliwości zaskarżonej decyzji z tego punktu widzenia. Można co najwyżej wytknąć organowi odwoławczemu, że nie zażądał od skarżącego wyjaśnienia ogólnikowego zarzutu "robót w toku", co mogłoby dopiero wywołać obowiązek procesowy organu podjęcia w tym zakresie dalszych czynności wyjaśniających."
Skargę kasacyjną od tego wyroku, w powołaniu na art.173§1 i §2, art.174, art.175§1 oraz art.176 ppsa, wniosło Przedsiębiorstwo Produkcji Farmaceutycznej [...]. we Wrocławiu.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art.40 ust.1 i ust.3 w związku z ust.4pk2 tego przepisu ustawy, i w związku z §2 pkt 10j i §3 ust.2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r.w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U.Nr93,poz.589/ zwanym dalej rozporządzeniem, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie co w spowodowało naruszenie uregulowań art. 2 i art.7 konstytucji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, poza przytoczeniem treści wymienionych uregulowań, że przedmiotowa inwestycja dotycząca przebudowy i rozbudowy betoniarni wymaga ochrony interesów skarżącego, w tym w zakresie wielkości pylenia. Skarga wywodzi, że zakład produkcyjny skarżącego obejmuje specyficzną dziedzinę jaką jest produkcja farmaceutyczna i wobec tego nie jest obojętnym jaki obiekt przemysłowy powstaje w sąsiedztwie, stąd nawet, jeśli co do zasady plan zagospodarowania przestrzennego
OSK 1783/04 dopuszcza realizację tego typu inwestycji, jak objęta kwestionowaną decyzją, to na podstawie art.40ust.3 i ust.4 cytowanej ustawy i przywołanego rozporządzenia wymagana jest stosowna ocena oddziaływania na środowisko między innymi w celu ochrony interesów osób trzecich. Strona skarżąca na podstawie uzyskanych pozwoleń wybudowała i użytkuje fabrykę wyrobów leczniczych i w związku z tym kolejne decyzje dotyczące warunków zabudowy fakt ten powinny brać pod rozwagę. Obowiązkiem organów administracji i wymiaru sprawiedliwości jest ochrona praw osób trzecich, co zostało wyartykułowane wprost w przepisach przywołanego rozporządzenia odnośnie inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Zgodnie z §3ust.2pkt 10 rozporządzenia wnioski zawarte w ocenie oddziaływania na środowisko powinny obejmować również ewentualną potrzebę wykonania oceny oddziaływania na środowisko, po określonym czasie eksploatacji, w celu sprawdzenia skuteczności zastosowania środków minimalizujących negatywny wpływ na środowisko i zdrowie ludzi. W ocenie oddziaływania na środowisko w przedmiotowej sprawie brak jest danych odnośnie tej kwestii a jak wskazywała skarżąca efektu polepszenia czy wyeliminowania negatywnych oddziaływań na środowisko nie obserwuje się, przeciwnie zapylenie powietrza z pewnością nie uległo zmniejszeniu.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na niestosowność zarzutu sądu I instancji, że strona skarżąca nie przejawiła żadnej aktywności w kierunku ochrony swych praw co do samowoli budowlanej, bowiem po interwencji skarżącego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazano rozbiórkę obiektów betoniarni i toczy się w tej sprawie postępowanie administracyjne.
W ocenie skargi kasacyjnej zaskarżone orzeczenie nie może funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż oparte zostało na niewłaściwie zastosowanym art.40 ust.1 i 3 w związku z ust.4pkt2 tego przepisu ustawy poprzez nieuwzględnienie obowiązków wynikających z aktów wykonawczych w tym zakresie, a zatem niewypełnione zostały i warunki zastosowania tego przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej podnosi, że dokonywana przez sądy subsumcja przepisów powinna mieć na uwadze warunki stosowania danego przepisu, urzeczywistniając zasadę wynikającą z art.2 konstytucji w i duchu tej zasady mieć na uwadze ochronę osób trzecich.
Konkluzja skargi zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
OSK 1783/04
Chybiony jest zarzut niewłaściwego zastosowania przez sąd I instancji art.40 ust.1 i ust.3 w związku z ust4pkt2 tego przepisu ustawy i w związku z §2pkt10j i §3ust.2 rozporządzenia. Pierwszy z wymienionych przepisów w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przewidywał ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji administracyjnej przez organ samorządu terytorialnego stopnia podstawowego na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a przy ich braku na podstawie przepisów szczególnych, po uzyskaniu stosownych uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą lub przepisami szczególnymi, nakazując uzgodnienie decyzji dla inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska ze starostą i powiatowym inspektorem sanitarnym.
W rozpoznanej sprawie nie jest okolicznością sporną, że planowana inwestycja stanowiąca modernizację i rozbudowę istniejącej betoniarni w świetle uregulowań rozporządzenia zaliczona była do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i inwestor ubiegając się o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożył wymaganą przepisami ocenę oddziaływania na środowisko sporządzoną przez rzeczoznawców z listy biegłych Ministra Ochrony Środowiska. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd I instancji prawidłowo zastosował wymieniony przepis podnosząc, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie obowiązującego planu miejscowego, który przewidywał dla terenu objętego wnioskiem inwestora realizację obiektów przemysłowych i składowych, a jej wydanie zostało poprzedzone złożeniem oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, do której skarżący nie zgłosił zastrzeżeń, jak też dokonaniem wymaganych uzgodnień. Skarga kasacyjna wskazując na niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust 2,ust 3 i ust4 pkt2 nie zwalcza w istocie oceny legalności decyzji dokonanej w tym aspekcie przez sąd meriti przyznając, że planowana inwestycja pozostaje w zgodności z zapisami planu miejscowego i nie kwestionuje, właściwości organu jak i wydania postanowień uzgadniających, które poprzedziły wydanie decyzji.
Zarzuty kasacyjne wiążą niewłaściwe zastosowanie omawianego przepisu wyłącznie z ochroną interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Omawiany przepis nie zawierał uregulowań dotyczących ochrony interesów osób trzecich przy wydawaniu decyzji jak też nie określał warunków realizacji
OSK 1783/04
OSK 1783/04 takiej ochrony, choć niewątpliwie w zakresie inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zachowanie wymagań proceduralnych przewidzianych w tym przepisie, a polegających na przeprowadzeniu uzgodnień z innymi organami, takiej ochronie służył.
Ustawa w art.3pkt.2 statuowała zasadę ochrony interesów osób trzecich przewidując, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innych osób, a rozwinięcie tej zasady stanowiło uregulowanie art.42ust.1pkt5 przewidujące, że decyzja określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Decyzja wydana w rozpoznanej sprawie zawiera takie wymagania, stosownie do treści tego przepisu.
Skarga kasacyjna zarzucając, że zaskarżony wyrok oddalając skargę na decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wywodzi, że decyzja ta narusza interes prawny skarżącego, bowiem funkcjonowanie betoniarni powoduje immisje pyłów na teren zakładu skarżącego, nie zarzuca jednak naruszenia wymienionych przepisów, które dotyczyły ochrony interesów osób trzecich. Zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego i kwestionując wyrok oddalający skargę na decyzję, skarga kasacyjna nie zarzuca też naruszenia art.151ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bada zarzuty wskazane w tej skardze oparte na podstawach wymienionych w art.174 ppsa. Skoro skarga kasacyjna nie sformułowała prawidłowo zarzutów i nie powiązała ich z odpowiednimi przepisami to Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach wymienionego przepisu nie może dokonywać oceny zaskarżonego orzeczenia poza zarzutami kasacji i samodzielnie sprecyzować zarzuty. Działanie z urzędu Naczelnego Sadu Administracyjnego jest ograniczone wyłącznie do badania czy nie występuje nieważność postępowania w rozumieniu art.183ust.2ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności wymienione w cytowanym przepisie i brak jest w związku z tym podstaw do działania przez sąd II instancji niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej.
Nie jest również uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do braku spełnienia przez przedłożoną przez inwestora ocenę odzialywania na środowisko wymagań §3ust2.pkt10lit.b) rozporządzenia, bowiem zamieszczenie w ocenie oddziaływania na środowisko wniosku o jakim mowa w tej regulacji nie było obligatoryjne lecz fakultatywne, a nadto w postępowaniu przed sądem I instancji
OSK 1783/04 strona skarżąca nie formułowała żadnych zarzutów dotyczących prawidłowości tej oceny, zarzutów takich również nie przedstawiała ani w toku postępowań uzgadaniajacych jak i w całym postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Zgłoszenie w tej mierze zarzutu w skardze kasacyjnej należy uznać za spóźnione.
Nie można wprawdzie podzielić argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszącej się do rozpoznania zarzutu skargi prowadzenia robót budowlanych przez inwestora i oceny uchybień organu odwoławczego w wyjaśnieniu sprawy w tej mierze, to kwestia ta pozostaje bez związku z prawidłowością dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji i oddaleniem skargi. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu byłoby, sprzeczne z art.40ust.1 ustawy w przypadku zrealizowania inwestycji przed wydaniem ostatecznej decyzji, bowiem rozstrzyganie o wniosku inwestora byłoby w takiej sytuacji bezprzedmiotowe. Jednak z samych twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej jednoznacznie wynikało, że roboty były tylko w toku a nie były zakończone, nie było zatem bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu.
Zauważyć równocześnie należy, że skarga kasacyjna podnosząc tę okoliczność, ogranicza się wyłącznie do zakwestionowania stanowiska sądu I instancji w przypisywaniu skarżącemu braku należytej aktywności w zakresie realizacji przez niego przysługujących mu praw w zwalczaniu samowoli budowlanej inwestora, natomiast z faktu wykonywania robót budowlanych nie wyprowadza zarzutu ukierunkowanego na wykazanie naruszenia art.40ust.1 ustawy w związku z realizacją inwestycji, a tylko podaje, że skarżący poinformował organ nadzoru budowlanego o zaistniałej samowoli i toczy się postępowanie w tym zakresie. Brak prawidłowo sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej w omawianym zakresie oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach wyznaczonych regulacją zawartą w art. 174 i art.183 ust.1ppsa. nie może dokonać kontroli zaskarżonego wyroku również i pod tym kątem.
Uregulowania art.2 i art.7 konstytucji mają charakter klauzul generalnych, z których wyprowadza się zasady szczegółowe znajdujące rozwinięcie w innych przepisach samej konstytucji a przede wszystkim w innych ustawach. Wydając zaskarżony wyrok sąd działał w podług
OSK 1783/04 zasad wynikających z tych przepisów, jednak przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji wprost nie stosował tych przepisów, nie mógł ich zatem naruszyć. Kwestia realizacji ochrony interesu prawnego wnoszącego kasację mogła być oceniana i była oceniana przez sąd w płaszczyźnie uregulowań ustawy na podstawie, której wydano zaskarżoną decyzję i za dowolne należy poczytać stanowisko kasacji, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nastąpiła z naruszeniem art.2 konstytucji. Szeroko eksponując w skardze kasacyjnej uciążliwość funkcjonowania betoniarni wnoszący kasację w istocie odbiega od merytorycznej treści zaskarżonej decyzji, która ustaliła warunki dla obiektów i instalacji mających usunąć szkodliwe oddziaływanie tego zakładu, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
Z przyczyn wymienionych z mocy art.184 ppsa, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.