Uzasadnienie
OSK 1792/04
W dniu 28 grudnia 2000 r. Lucyna C. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. i złożyła wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia 29 grudnia 2000 r. (...) Starosta Powiatu Z. orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku w wysokości 120 % kwoty bazowej w oparciu o art. 37j ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 2 czerwca 2003 r. Pani Lucyna C. wystąpiła o jej zmianę na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego /dalej Kpa, t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./.
Decyzją z dnia 26 czerwca 2003 r. (...) Starosta Powiatu Z., działając na podstawie art. 104 i 155 Kpa odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia 29 grudnia 2000 r. w przedmiocie przyznania Lucynie C. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % kwoty bazowej. Stwierdził bowiem, iż zmianie takiej sprzeciwia się art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% przysługuje osobie, której stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy w sytuacji, gdy zakład ten rozwiązał ten stosunek z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Powyższy warunek nie został spełniony, a sugestia strony, że należy zsumować ilość osób na terenie jednego powiatowego urzędu pracy jest błędna i sprzeczna z uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. OPS 10/02.
Decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia 10 września 2003 r. (...) Wojewoda Ł. W uzasadnieniu podzielił pogląd przyjęty w orzecznictwie NSA, iż określony w art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./ warunek odnosi się do jednego zakładu pracy i to tego, z którego została zwolniona osoba występująca o przyznanie zasiłku.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 17 września 2003 r. Lucyna C. podniosła, że rozwiązano z nią umowę o pracę w ramach zwolnienia grupowego i dlatego powinna dostać zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% podstawy.
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. III SA/Łd 650/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Wojewody Ł. z dnia 10 września 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 155 Kpa, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, określa prawne przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej mocą której strona nabyła prawo. Zmiana taka lub uchylenie może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony, a uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Wskazał też, że słuszny interes strony musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu określa warunki przyznania podwyższonego zasiłku. Organ dokonał prawidłowej jego wykładni. Warunek w postaci rozwiązania stosunku pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące odnosi się do jednego zakładu pracy i to tego, z którego zwolniona została osoba starająca się o zasiłek. Tezę tę potwierdza uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 10/02. Podnoszona okoliczność, iż sześciu osobom zwolnionym z jej zakładu pracy na tych samych warunkach przyznano zasiłek w wysokości 160% nie może być wzięta pod uwagę, gdyż orzeczenia te zapadły w wyniku wyroków NSA, wiążących w danej sprawie, podjętych przed powołaną uchwałą składu 7 sędziów.
Od wyroku tego Lucyna C., działająca za pośrednictwem ustanowionego z urzędu pełnomocnika, złożyła w dniu 24 września 2004 r. skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 Kpa przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu podkreśliła, iż sąd błędnie przyjął, że przesłanka słusznego interesu strony, wynikająca z art. 155 Kpa musi być spełniona łącznie, gdy Kodeks zezwala na zmianę lub uchylenie przy spełnieniu jednej z tych przesłanek, zawierając funktor "lub". W toku dalszych wywodów sąd, zdaniem skarżącej, błędnie przyjął, że słuszny interes społeczny musi być rozumiany jako znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Stąd sąd wyprowadził wniosek, że zmiana decyzji byłaby możliwa, gdyby do skarżącej miał zastosowanie art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Tymczasem ocenie tego, czy istnieją przepisy uniemożliwiające zmianę decyzji, służy przesłanka negatywna zawarta w art. 155 Kpa, w myśl której należy zbadać, czy takiej zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Sąd, zdaniem skarżącej, tej okoliczności nie zbadał, a przez oparcie się na uchwale składu 7 sędziów NSA naruszył art. 100 przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie. Uznał zarzuty za bezzasadne. Stwierdził, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że za zmianą decyzji przemawia słuszny interes stron, skoro decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego, a art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu skarżąca nie kwestionuje. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 100 przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie stoi bowiem na przeszkodzie podzieleniu poglądów zawartych w uchwale składu 7 sędziów NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:
Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
Odnośnie do pierwszego zarzutu, bezspornym jest, iż przepis art. 155 Kpa, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja, określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawa, lub prawo. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Takie sformułowanie oznacza, iż do zastosowania tego przepisu powinna być spełniona jedna z przesłanek pozytywnych oraz równocześnie nie może zaistnieć przesłanka negatywna w postaci braku przepisów wyłączających uchylenie lub zmianę. Wskazać należy, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą /uchyleniem/ przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany /uchylenia/.
Nie oznacza to jednak, że w konsekwencji zastosowania art. 155 Kpa organ mógłby wydać decyzję sprzeczną z prawem. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2002 r. - III SA 330/01 /OSP 2004 z. 9 poz. 111 z glosą K. C.-M./ zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 Kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Organ może bowiem działać jedynie w granicach luzu decyzyjnego, jaki daje mu ustawa, nie zaś contra lub preater legem. Dotyczy to zarówno decyzji zawierającej rozstrzygnięcie pozytywne, jak i negatywne.
Powyższy pogląd stanowi kontynuację linii orzeczniczej, wytyczonej m.in. w wyroku NSA z dnia 4 października 1999 r. /IV SA 1434/97 - Lex nr 48678/, zgodnie z którą art. 155 Kpa jako przepis procesowy nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jaki zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 Kpa może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny".
Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 Kpa można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia /w zakreślonych prawem granicach/ interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 Kpa nie może być mowy. Przy innym rozumieniu rodzaj weryfikacji stwarzałby stronie sytuację lepszą niż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji /art. 156 par. 1 Kpa/.
Na marginesie powyższych wywodów podkreślić trzeba, iż Sąd dostrzega niejednolitość prezentowanych poglądów prawnych w sytuacji, gdy pomiędzy wydaniem decyzji, a wniesieniem przez stronę wniosku o jej zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 Kpa nastąpiły zmiany w przepisach, które rzutują na sytuację prawną wnioskodawcy. Jednak w niniejszej sprawie nie jest konieczne rozstrzygnięcie problemu, czy w takim przypadku stosować należy przepisy obowiązujące w dacie składania wniosku o zmianę decyzji, czy też przepisy obowiązujące w chwili jej wydawania. W każdej bowiem sytuacji, przewidziane przepisy nie były oparte na uznaniu i nie dawały skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % zasiłku dla bezrobotnych.
Zgodnie z art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% wymiaru przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki, jeżeli dodatkowo:
- zamieszkiwała ona w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach /gminach/ uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, a stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy, lub
- gdy nie zamieszkiwała ona w powiecie /gminie/ uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, ale stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany został z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Natomiast w dacie składania przez skarżącą wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./ już nie obowiązywał, a uprzednio nie spełniała ona powyższych warunków. Sąd podziela bowiem pogląd prawny zawarty w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. /OPS 10/02 - ONSA 2003 Nr 2 poz. 44/, zgodnie z którym przepis art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 31 poz. 384 ze zm./, miał zastosowanie do osoby, która została zwolniona z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy w grupie co najmniej 100 pracowników wykonujących pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy, na którym zamieszkuje ta osoba.
Podsumowując, w niniejszej sprawie trzeba przyznać rację stronie skarżącej, która w skardze kasacyjnej wskazała, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął w uzasadnieniu, że do zastosowania art. 155 Kpa muszą zajść łącznie dwie przesłanki pozytywne: słusznego interesu strony i słusznego interesu społecznego. Podkreślenia wymaga jednak fakt, który umknął uwadze strony wnoszącej skargę kasacyjną, a o którym była już mowa, że art. 155 Kpa dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym.
Do kategorii decyzji związanych należy zaliczyć orzeczenie w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości, wynikającej z art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ - starosta nie ma bowiem pozostawionego przez ustawodawcę "luzu" decyzyjnego, lecz musi wydać rozstrzygnięcie określonej treści. Natomiast sam fakt, iż jak podaje strona, w kilku podobnych, znanych jej stanach faktycznych, organ wydał błędne rozstrzygnięcia na korzyść stron, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 155 Kpa i zmiany wydanej wobec niej decyzji.
Odnośnie natomiast do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez WSA w Łodzi art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, Sąd stwierdził, iż zarzut ten jest w całości chybiony. Art. 100 wskazanej wyżej ustawy stanowi, że ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 par.
- Oznacza to, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane poglądami prawnymi wyrażonymi w uchwałach NSA, jakie były wydawane przed dniem 1 stycznia 2004 r. Takie rozwiązanie w sposób oczywisty chroni konstytucyjnie gwarantowaną zasadę niezawisłości i swobody orzeczniczej sądów administracyjnych pierwszej instancji.
Natomiast zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd prawny, wedle którego WSA w Łodzi nie miał prawa powołać się w uzasadnieniu orzeczenia na zapatrywanie, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., nie znajduje oparcia w powołanym art. 100 ustawy, zaś jego przyjęcie prowadzi do wniosków sprzecznych z podstawowymi zasadami funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Należy odróżniać pojęcie "związania oceną prawną", które oznacza brak swobody w wydawaniu rozstrzygnięcia, od możliwości powołania się w uzasadnieniu na pogląd prawny, który wyraził już kiedyś Naczelny Sąd Administracyjny, akurat w formie uchwały składu 7 sędziów. To drugie rozwiązanie jest w pełni dopuszczalne i zgodne nie tylko z ustawą - przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale i z ustawą zasadniczą. W innym wypadku wojewódzkie sądy administracyjne pozbawione zostałyby możliwości wyrażania poglądów prawnych tożsamych z tymi, które były przed dniem 1 stycznia 2004 r. przedmiotem uchwał NSA.
Reasumując powyższe rozważania, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez WSA w Łodzi art. 155 Kpa oraz art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługują na uwzględnienie w zakresie, który pozwalałby na zmianę lub uchylenie zaskarżonego wyroku. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie dotyczącym interpretacji przesłanek zastosowania art. 155 Kpa przez Sąd pierwszej instancji, zaskarżone orzeczenie w pełni odpowiada prawu.
Stąd Sąd orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 154 poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 155 Kpa i art. 100 ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ o oddaleniu skargi kasacyjnej.
W zakresie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 250 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z par. 18 ust. 1 i par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.