Uzasadnienie
Syndyk masy upadłości Fabryki "T." w P. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2003 r. IV SA 152/02 oddalającego skargę Fabryki "T." w P. od decyzji Ministra Gospodarki z dnia 19 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego w sprawie wskazał, iż Minister Gospodarki decyzją z dnia 19 grudnia 2001 r. wydaną w trybie art. 127 par. 3 Kpa na wniosek skarżącej Fabryki "T." w P. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 lipca 2001 r. o stwierdzeniu nieważności:
1/ zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 13 marca 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "B. - Fabryka Stalowych Narzędzi w P. ul. S. 43", 2/ orzeczenia Przewodniczącego Drobnej Wytwórczości z dnia 30 listopada 1959 r. "w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa" przedsiębiorstwa, o którym mowa w pkt 1.
Minister podał, iż wydał decyzję "po uwzględnieniu zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego" zawartych w wyroku z dnia 10 października 2000 r. uchylającym poprzednią decyzję tego organu z dnia 20 grudnia 1999 r. Sąd w powyższym wyroku zalecił zbadanie stanu zadłużenia przedmiotowego przedsiębiorstwa w kontekście przesłanki stanu zagrożenia bezruchem, stanowiącej jedną z podstaw ustanowienia nad nim przymusowego zarządu państwowego, wyjaśnienie związku wystąpienia tej przesłanki ze zgłoszonym przez współwłaścicieli wnioskiem z dnia 9 stycznia 1951 r. i zastosowaniem w stosunku do przedsiębiorstwa przepisów dekretu z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych, a nadto zbadanie czy wystąpiła przesłanka dotycząca interesu Państwa w ustanowieniu zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem.
Na podstawie zgromadzonych materiałów Minister Gospodarki ustalił następujący stan faktyczny:
Przedmiotowe przedsiębiorstwo było spółką jawną zapisaną w rejestrze handlowym Sądu Grodzkiego w P. pod Nr L(...). Wytwarzało noże do maszyn rolniczych, przemysłowych i inne noże ręczne.
Objęcie przedsiębiorstwa zarządzeniem Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 13 marca 1951 r. nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego /Dz.U. nr 21 poz. 67/.
Przymusowy zarząd mógł być ustanowiony nad przedsiębiorstwem pozostającym w bezruchu lub zagrożonym bezruchem, jeżeli uruchomienie lub utrzymanie w ruchu przedsiębiorstwa leżało w interesie Państwa.
Przedmiotowe przedsiębiorstwo w dniu wydania kwestionowanego zarządzenia o ustanowieniu nad nim przymusowego zarządu państwowego było czynne, zatrudniało ponad 30 pracowników i posiadało maszyny, urządzenia i narzędzia wymagane do prowadzenia produkcji.
W ocenie orzekającego w postępowaniu nieważnościowym organu okoliczności te świadczą, iż przedsiębiorstwo przed ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego nie tylko było czynne ale również nie było zagrożone bezruchem. Wprawdzie w latach 1945-1950 miało znaczne zadłużenie, powstałe na tle wymierzanych domiarów, /podatków od nieruchomości, miejskiego, lokalowego i obrotowego/, jednak organ odwoławczy uznał zasadność odwołań od decyzji w sprawie wymiaru podatków. W wyroku Sądu cytuje się w ślad za zaskarżoną decyzją naczelnego organu administracji państwowej kwotowe rozliczenia podatków wymierzanych przedsiębiorstwu oraz wynikające stąd zadłużenia, jak też stanowisko organu, który stwierdził, że polityka podatkowa stanowiła "jeden z mechanizmów nastawionych na wymuszanie unieruchomienia zakładu." Podkreślono przy tym, że żaden z wierzycieli nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania upadłościowego ani układowego. Do czasu objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym nie przerwano pracy ani na jeden dzień. We wniosku z dnia 9 stycznia 1951 r. "o przejęciu przedsiębiorstwa pod zarząd państwowy" właściciele przedsiębiorstwa podnieśli, że zapasy surowców są znaczne i możliwości produkcyjne mogą być zwiększone w przypadku zamówień sektora państwowego. Przyznali, że mają trudności finansowe jednak nie zaprzestali działalności, a wniosek uzasadnili koniecznością uniknięcia redukcji zatrudnienia i przestojów w pracy.
Przedsiębiorstwo zatrudniające ponad 30 osób nie mogło w ocenie organu orzekającego być również uznane za zakład o znaczeniu podstawowym dla gospodarki narodowej a jego utrzymanie w ruchu nie miało bezpośredniego związku z interesem Państwa, nie została więc też spełniona druga przesłanka wydania kwestionowanego zarządzenia o przejęciu przedsiębiorstwa pod przymusowy zarząd państwowy.
Z tych przyczyn Minister Gospodarki uznał, że kwestionowane zarządzenie z dnia 13 marca 1951 r. Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości zapadło z rażącym naruszeniem prawa - dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Konsekwencją tego jest brak podstaw do zastosowania do przedmiotowego przedsiębiorstwa ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37/.
Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję wniesionej przez Fabrykę "T." w P., która zarzuciła brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym oraz nieuwzględnienie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 10 października 2000 r. IV SA 413/00 a zatem naruszenie art. 7, 8, 77 par. 1 i 3, art. 88 Kpa oraz art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2003 r. skargę oddalił.
W motywach wyroku Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna i sprowadza się do polemiki z ustaleniami oraz oceną organu orzekającego. Wbrew zarzutom skargi organ zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału i wypowiedział się co do wszystkich istotnych okoliczności w aspekcie przepisów art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego.
Zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 10 października 2000 r. zadaniem organu było ustalenie rzeczywistej kondycji gospodarczej przedmiotowego przedsiębiorstwa na datę wydania orzeczenia ustanawiającego nad nim przymusowy zarząd państwowy a nadto ustalenie znaczenia funkcjonowania fabryki dla interesów Państwa.
W wyroku powyższym sąd zaakcentował, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że celem przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. nie było upaństwowienie zakładów, lecz podtrzymanie ich działalności gospodarczej w przypadku, gdy ich właściciele nie mogli lub nie chcieli działalności prowadzić, a interes Skarbu Państwa wymagał prowadzenia tej działalności. Jak podkreślił Sąd, istnienie zagrożenia bezruchem lub bezruch zakładu jest stanem, który należy rozpatrywać w ujęciu obiektywnym, niezależnie od woli zainteresowanych.
Sąd podzielił stanowisko organu orzekającego, iż stan zatrudnienia, zapasów materiałowych oraz środków produkcji /maszyn i narzędzi/ niespornie wskazywał na to, że przedsiębiorstwu na datę wydania kwestionowanego zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nie groził bezruch. Słusznie też w ocenie Sądu organ orzekający podkreślił, że zła kondycja finansowa i zadłużenie podatkowe przedsiębiorstwa było efektem celowego i tendencyjnego działania organów finansowych dla osiągnięcia użytecznego stanu finansowego tegoż przedsiębiorstwa. Zasadnie więc organ orzekający uznał, że stan zagrożenia bezruchem w ujęciu obiektywnym nie istniał, zaś krytyczny stan finansowy został wywołany nałożeniem na przedsiębiorstwo domiaru podatkowego. Kumulacja obciążeń podatkowych z różnych tytułów oraz z kilku lat niewątpliwie musiała się odbić na kondycji finansowej przedsiębiorstwa, nie zagrażała jednak bezruchem, skoro właściciele wnieśli o rozłożenie należności na raty, widząc możliwość dokonywania spłat w toku funkcjonowania przedsiębiorstwa /pismo z dnia 17 stycznia 1951 r./.
W uzasadnieniu wyroku podkreśla się, iż szczególne znaczenie ma w sprawie "poufna" korespondencja /pisma z dnia 5 października 1950 r. i z dnia 25 października 1950 r./, z których wynika, że Państwowy Przemysł Miejscowy Dyrekcja Metalowa i Elektrotechniczna zwracała się o ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku i powierzenie tej jednostce pełnienia tego zarządu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w przedmiotowym przedsiębiorstwie nie jest wykorzystywana zdolność zatrudnienia ani możliwości produkcyjne. Nie było też mowy o zadłużeniu finansowym. Wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydium Rady Narodowej w P. - Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego ze względu na to, że wnioskodawca jest w stanie lepiej wykorzystywać urządzenia, podnieść produkcję i stan zatrudnienia. Ze względu na możliwość pozyskania surowca /stali/, tylko wnioskodawca może prowadzić przedmiotowe przedsiębiorstwo. Kolejnym pismem Dyrekcja Metalowa i Elektrotechniczna w P. wniosła o przyspieszenie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, które zostało już ujęte w planach produkcyjnych wnioskodawcy na 1951 r. Opóźnienie decyzji wpłynie negatywnie na przygotowanie i wykonanie planu na 1951 rok.
Ta "tajna" dokumentacja w zestawieniu z decyzjami w sprawie ustalenia należności podatkowych w ocenie Sądu wskazuje, że "to nie obiektywne przesłanki zagrożenia bezruchem" pracującego bez przestojów przedsiębiorstwa, były przyczyną ustanowienia przymusowego zarządu państwowego. Rzeczywistą przyczynę stanowił wniosek państwowego przedsiębiorstwa.
Zadłużenie przedsiębiorstwa na skutek wniesionych odwołań, już po dacie ustanowienia zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, uległo poważnemu zmniejszeniu.
Ustanowiony z dniem 10 marca 1951 r. tymczasowy zarząd przymusowy nad przedmiotowym przedsiębiorstwem na podstawie art. 136 dekretu z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych, w związku z zajęciem przedsiębiorstwa na podstawie dekretu 1918 r. został uchylony decyzją z dnia 27 marca 1951 r., a więc bezpośrednio po wydaniu kwestionowanego zarządzenia z dnia 13 marca 1951 r.
Sąd podzielił ponadto stanowisko orzekającego w sprawie organu, że oświadczenie właścicieli przedsiębiorstwa z dnia 9 stycznia 1951 r., zawarte we wniosku o przejęcie tego przedsiębiorstwa pod zarząd państwowy, nie stanowiło przyczyny ustanowienia takiego zarządu. Z treści wniosku wynika, że właściciele mają duże zapasy surowca i znaczne możliwości produkcyjne, lecz brak jest zamówień ze strony sektora państwowego na ich wyroby. Rodziło to obawy o trudności finansowe i zagrożenie redukcją pracowników. Nie świadczy jednak o bezpośrednim zagrożeniu bezruchem, co było warunkiem zastosowania przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. i objęcie przedsiębiorstwa zarządem państwowym. Jak to bowiem ustalił organ orzekający, przedsiębiorstwo nie miało ani jednego dnia przestoju produkcyjnego do krytycznej daty 13 marca 1951 r.
Ustalony również przez organ orzekający fakt, że w latach 1949 - 1955 produkcja sektora prywatnego w ogólnokrajowej produkcji przemysłowej wyrobów metalowych i elektrotechnicznych wynosiła 1,4 %, według Sądu wskazywał na to, że przedmiotowe przedsiębiorstwo nie stanowiło "strategicznego znaczenia dla gospodarki Państwa", w związku z czym nie została także spełniona druga przesłanka uzasadniająca zgodnie z wymogami dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. objęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym.
Z tych przyczyn Sąd podzielił w całości ocenę organu, iż orzeczenie z dnia 13 marca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem jest dotknięte wadą nieważności, czego konsekwencją jest też nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 30 listopada 1959 r. jako wydanego bez podstawy prawnej. Przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym odnosiły się bowiem wyłącznie do podmiotów objętych zarządem państwowym.
Skarga kasacyjna od powyższego wyroku, sporządzona przez radcę prawnego Marię Krystynę P.-N. opiera się na następujących podstawach:
1/ naruszenia art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego /Dz.Pr. P.P. nr 21 poz. 67 ze zm./ przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka zagrożenia bezruchem, gdy przedsiębiorstwo zatrudniało pracowników, posiadało zapas surowca do produkcji oraz "ani jeden dzień nie było w bezruchu", zaś przesłanka w postaci interesu Państwa w utrzymaniu przedsiębiorstwa w ruchu zostaje spełniona wyłącznie wówczas, gdy produkcja sektora, do którego przedsiębiorstwo należy, ma znaczący udział w ogólnokrajowej produkcji przemysłowej danej branży, 2/ naruszenia przepisów postępowania /art. 7, art. 77 i art. 8 Kpa oraz art. 11 Kpa i art. 328 par. 2 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 27 tej ustawy, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:
- nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorstwo było zagrożone bezruchem oraz nie wskazanie przyczyn, dla których Sąd nie uwzględnił części materiału dowodowego,
- dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że przyczyną ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nie były obiektywne przesłanki zagrożenia bezruchem, lecz wniosek państwowego przedsiębiorstwa p.n. Dyrekcja Metalowa i Elektrotechniczna w P., o ustanowienie przymusowego zarządu państwowego jak też, iż zła kondycja finansowa przedsiębiorstwa i jej zadłużenie podatkowe były efektem celowego i tendencyjnego działania organów finansowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przyjmując, że nie zaistniały przesłanki do objęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym.
W szczególności niezasadnie w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przyjęto w tym wyroku, iż przesłanka uzasadniająca ustanowienie przymusowego zarządu państwowego w postaci zagrożenia bezruchem nie zostaje spełniona, jeżeli przedsiębiorstwo "ani jednego dna nie było w bezruchu", zatrudniało pracowników oraz posiadało zapasy surowca. Wskazany przepis nie zawiera normy, która uzasadniałaby taką interpretację.
Stan zagrożenia bezruchem powinien bowiem być oceniany w kontekście całokształtu okoliczności, w jakich przedsiębiorstwo się znajdowało, w tym zwłaszcza przy uwzględnieniu prawnych i ekonomicznych uwarunkowań determinujących jego funkcjonowanie.
"W realiach ówczesnego okresu, charakteryzujących się pełną reglamentacją wszelkich surowców i wyrobów, mogły egzystować jedynie takie przedsiębiorstwa, które miały priorytet w zakresie zaopatrzenia materiałowego oraz zbytu wyprodukowanych przez siebie wyrobów."
Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 listopada 1948 r. o dostawach, robotach i usługach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz niektórych kategorii osób prawnych /Dz.U. nr 63 poz. 494/ oraz przepis par. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy /Dz.U. 1949 nr 12 poz. 73/ umożliwiał kierowanie zamówień w zasadzie wyłącznie do przedsiębiorców państwowych oraz do przedsiębiorstw pod zarządem państwowym, a także do innych państwowych i samorządowych jednostek wymienionych w tych przepisach. Prywatne przedsiębiorstwa nie miały natomiast prawie żadnych możliwości zawierania umów na zbyt swoich produktów ani też umów na dostawę surowców potrzebnych do produkcji. Podobna sytuacja dotyczyła zawierania tzw. umów planowych - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1950 r. o umowach planowych w gospodarce socjalistycznej /Dz.U. nr 21 poz. 180/. Były tam wymienione m.in. przedsiębiorstwa pod zarządem państwowym /art. 2 ust. 1 pkt 1/. Przedsiębiorstwa prywatne nie pozostające pod zarządem państwowym nie mogły natomiast uczestniczyć jako strona w realizacji tych umów. Sytuacja przedsiębiorstw prywatnych była też uwarunkowana faktem, że większość surowców i półfabrykatów oraz wyrobów gotowych objętych było w ówczesnym czasie reglamentacją /dekret z dnia 5 sierpnia 1949 r. - Dz.U. nr 46 poz. 341/.
W tych warunkach jedyną szansą chroniącą przedmiotowe przedsiębiorstwo przed likwidacją /unieruchomieniem/ wobec braku możliwości zbytu swoich wyrobów z uwagi na generalny zakaz składania zamówień przez tzw. sektor uspołeczniony, oraz brak, z tych samych powodów, uzyskania reglamentowanego surowca /stali/ było ustanowienie przymusowego zarządu państwowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną przyjął również, wadliwie interpretując art. 1 ust. 3 ww. dekretu z 1918 r., że interes Państwa w utrzymaniu przedsiębiorstw w ruchu dotyczył tylko takich przedsiębiorstw, których produkcja mierzona udziałem w ogólnokrajowej produkcji przemysłowej danej branży byłaby znacząca. Przepis ten nie upoważnia do takiej interpretacji jaką zastosował Sąd w zaskarżonym wyroku, że o interesie Państwa w utrzymaniu przedsiębiorstwa w ruchu decydowała wielkość produkcji danego sektora /w tym przypadku prywatnego/, wynikająca z danych statystycznych, mierzona udziałem tego sektora w produkcji ogółem, a nie rzeczywiste potrzeby gospodarki.
Przedmiotowe przedsiębiorstwo produkowało m.in. części do maszyn rolniczych /lemiesze/, zaś rolnictwo w okresie powojennym było strategiczną dziedziną gospodarki, zatem wyroby tego przedsiębiorstwa miały na początku lat 50-tych niewątpliwie strategiczne znaczenie /zwłaszcza dla regionu wielkopolskiego/, podobnie jak później sznurek do snopowiązałek. O strategicznym znaczeniu danego rodzaju wyrobów nie decydowały więc dane statystyczne, lecz rzeczywiste potrzeby gospodarki.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiając argumentację odnoszącą się do wad postępowania Sądu zarzuca się nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a to nie wzięcie pod uwagę:
- sprawozdania z dnia 21 września 1950 r. Izby Skarbowej w P., z którego wynika, że przedsiębiorstwo nie ma zamówień na swoje wyroby i boryka się z trudnościami w zaopatrzeniu w surowce a nadto zarówno przedsiębiorstwo jak i poszczególni wspólnicy mają zaległości podatkowe,
- pisma właścicieli przedsiębiorstwa z dnia 26 lutego 1951 r. skierowanego do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., zawierającego prośbę o ustanowienie nad przedsiębiorstwem nadzoru finansowego, gdyż egzekwowanie należności podatkowych "zagraża dalszej pracy gospodarczej",
- uzasadnienia decyzji z dnia 28 lutego 1951 r. w sprawie zajęcia przedsiębiorstwa na podstawie art. 135 dekretu z 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych, z którego wynika, że "dalsze bezwzględne prowadzenie egzekucji mogłoby spowodować likwidację przedsiębiorstwa", które od lutego 1951 r. funkcjonowało tylko dzięki wstrzymaniu egzekucji w wyniku zastosowania innych środków egzekucyjnych w postaci zajęcia przedsiębiorstwa, a następnie ustanowienia przymusowego zarządu z dniem 10 marca 1951 r. na podstawie dekretu z dnia 28 stycznia 1947 r.,
- rachunku wyników za czas od dnia 1 stycznia 1951 r. do dnia 28 marca 1951 r. oraz bilansu zamknięcia na dzień 28 marca 1951 r., z których wynika, że przedsiębiorstwo ponosiło straty oraz miało znaczne zapasy wyrobów gotowych, które świadczyły o trudnościach ze zbytem wyrobów z uwagi na bariery natury prawnej, będące wyrazem polityki ówczesnych władz /zakaz składania zamówień do przedsiębiorstw sektora prywatnego/.
Nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd, oceniając trafność ustaleń dokonanych przez organ administracji, dotyczących braku zagrożenia bezruchem, pominął istotny dla rozważenia tej kwestii, wskazany wyżej materiał dowodowy. Sąd jednocześnie w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił, dlaczego pominął w swych rozważaniach powyższy materiał dowodowy.
Pominięcie części materiału dowodowego w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną spowodowało, iż ustalenia Sądu pozostają w sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału.
Nie znajduje zwłaszcza oparcia w materiale dowodowym stanowisko, że istniały tajne zabiegi, by nie powiedzieć zmowa, mająca na celu podstępne przejęcie przedsiębiorstwa. Zostało ono sformułowane z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Sąd przyjął też w sposób całkowicie dowolny, bo nie mający oparcia w materiale dowodowym, że zła kondycja finansowa przedsiębiorstwa i jej zadłużenie podatkowe były efektem celowego i tendencyjnego działania organów finansowych. Brak w aktach sprawy decyzji o naliczeniu podatku jak też dowodów, w oparciu o które wymierzono podatek za lata 1945-1950, Sąd nie miał więc podstaw do przyjęcia, iż wymiaru tego dokonano bezpodstawnie. Z akt sprawy wynika, iż mimo uchylenia przez Komisję Odwoławczą podatków wymierzonych za rok 1945 i 1949 oraz częściowego skorygowania ich wysokości za pozostałe lata, obciążenia z tego tytuł, zarówno w odniesieniu do przedsiębiorstwa jak i obu jej właścicieli pozostały nadal i były jak na ówczesne czasy znaczące, bo wyrażały się kwotą ponad 300 tys. zł. W sprzeczności z materiałem dowodowym pozostaje więc stanowisko Sądu, iż "skutkiem uwzględnienia odwołań od naliczonego domiaru podatkowego za lata wsteczne pozostała do odpisu kwota zbliżona do zadłużenia". Chybiona jest tym samym teza, jakoby wymierzenie podatków było bezpodstawne i miało na celu li tylko stanowić uzasadnienie do objęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji Ministra Gospodarki z dnia 19 grudnia 2001 r. (...), stwierdzając jednocześnie, iż skarga kasacyjna nie wnosi do sprawy żadnych nowych dowodów, a jest jedynie próbą polemiki z ustaleniami zaprezentowanymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2003 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wyrok, w odniesieniu do którego została wniesiona skarga kasacyjna, został wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny działający jeszcze jako sąd jednoinstancyjny, to jest przed dniem 1 stycznia 2004 r. Przepis art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ przewiduje możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonującego od dnia 1 stycznia 2004 r. już jako Sąd drugiej instancji.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ skargę kasacyjną, która powinna być sporządzona co do zasady przez adwokata lub radcę prawnego /art. 175 par. 1 ww. ustawy/ można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej /jest więc związany granicami tej skargi/, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi wówczas, jeżeli:
- droga sądowa była niedopuszczalna,
- strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany,
- w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona,
- skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy,
- strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw,
- wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie niniejszej nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek nieważności postępowania sądowego.
Wnosząc skargę kasacyjną należało wykazać w niej zaistnienie chociażby jednej z dwóch wymienionych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstaw, to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie obu tych podstaw.
Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powinien być tak sformułowany, ażeby w skardze kasacyjnej wskazano naruszenie konkretnej normy prawa materialnego - przepisu ustawy lub aktu wykonawczego zaliczanego do prawa materialnego, który według strony skarżącej został niewłaściwie zastosowany przez sąd, albo też sąd przyjął błędną jego wykładnię. Skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie, wskazujące na czym w ocenie wnoszącego skargę polega w konkretnym przypadku błędna wykładnia prawa materialnego lub niewłaściwe zastosowanie tego prawa.
Zarzucając, iż orzeczenie sądu zostało wydane w wyniku naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie o charakterze formalnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2003 r. została sporządzona przez radcę prawnego - Marię Krystynę P.-N.
W skardze kasacyjnej wskazano w sposób odpowiadający wymogom art. 174 ww. ustawy obie przewidziane przepisem art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym podstawy. Postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż zasadnie orzekający w sprawie administracyjnej naczelny organ administracji państwowej uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja administracyjna /orzeczenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem/, została wydana pomimo nie zaistnienia obu wymaganych tym przepisem przesłanek, a więc przy braku zagrożenia przedsiębiorstwa bezruchem oraz pomimo nie wystąpienia sytuacji, którą można traktować jako istnienie interesu Państwa w utrzymaniu przedsiębiorstwa w ruchu. Zarzucono też naruszenie konkretnych przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według strony skarżącej Sąd nie rozpatrzył bowiem całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, koniecznego do stwierdzenia, czy rzeczywiście nie wystąpiły omawiane przesłanki orzekania w administracyjnym postępowaniu ogólnym, a ponadto dokonał ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego oraz przekroczył granice swobodnej oceny dowodów stwierdzając, że przyczyną wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie były obiektywne przesłanki zagrożenia bezruchem, lecz wniosek przedsiębiorstwa państwowego o ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, zaś zła kondycja finansowa przedsiębiorstwa i jej zadłużenie podatkowe były efektem celowego i tendencyjnego działania organów finansowych.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna z następujących przyczyn:
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż kluczowe znaczenie dla wyników uruchomionej tą skargą kontroli rozstrzygnięcia Sądu o oddaleniu skargi wniesionej od decyzji Ministra Gospodarki o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem oraz decyzji o upaństwowieniu tego przedsiębiorstwa zaskarżonego wyroku z dnia 28 sierpnia 2003 r. IV SA 152/02 ma ocena, czy prawidłowo Sąd zaakceptował, iż Minister Gospodarki wykonał zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r. uchylającym poprzednią decyzję tego organu z dnia 20 grudnia 1999 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2003 r. podkreśla się jednoznacznie, że w wyroku z dnia 10 października 2000 r. "Sąd zalecił zbadanie stanu zadłużenia przedmiotowego przedsiębiorstwa w kontekście przesłanki stanu zagrożenia bezruchem, stanowiącej jedną z podstaw ustanowienia nad nim przymusowego zarządu państwowego, wyjaśnienie związku wystąpienia tej przesłanki ze zgłoszonym przez współwłaścicieli wnioskiem z dnia 9 stycznia 1951 r. i zastosowaniem w stosunku do przedsiębiorstwa przepisów dekretu z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych, a nadto zbadanie czy wystąpiła przesłanka dotycząca interesu Państwa w ustanowieniu zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem."
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku z dnia 28 sierpnia 2003 r. podkreślono, że zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 10 października 2000 r. zadaniem organu było ustalenie rzeczywistej kondycji gospodarczej przedmiotowego przedsiębiorstwa na datę wydania orzeczenia ustanawiającego nad nim przymusowy zarząd państwowy a nadto ustalenie znaczenia funkcjonowania fabryki dla interesów Państwa, jak też wskazano, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. nie było upaństwowienie zakładów, lecz podtrzymanie ich działalności gospodarczej w przypadku, gdy ich właściciele nie mogli lub nie chcieli działalności prowadzić, a interes Skarbu Państwa wymagał prowadzenia tej działalności. Istnienie zagrożenia bezruchem lub bezruch zakładu jest stanem, który należy rozpatrywać w ujęciu obiektywnym, niezależnie od woli zainteresowanych.
Orzekając w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd był stosownie do art. 30 tej ustawy związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 10 października 2001 r. Przepis ten przewiduje, że "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia."
Wydając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny powinien zatem wnikliwie ocenić, czy stosując reguły procedury administracyjnej, a więc wskazane w skardze przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 Kpa oraz kierując się wymogiem art. 30 ustawy z dnia 11 września 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Minister Gospodarki prawidłowo rozstrzygnął sprawę administracyjną, a w szczególności czy w wyniku należycie przeprowadzonego postępowania zostało przez ten organ ustalone, że kwestionowane orzeczenie administracyjne o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem nie opiera się na ustawowych przesłankach, określonych w dekrecie z dnia 16 grudnia 1918 r.
Bezspornie wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 10 października 2001 r., że należało wyjaśnić, czy w dacie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego przedmiotowe przedsiębiorstwo rzeczywiście było zagrożone bezruchem, jak też czy faktycznie Państwo było zainteresowane utrzymaniem w ruchu tego przedsiębiorstwa. Oceny tej należało nadto dokonać w sposób zobiektywizowany.
W wyroku z dnia 10 października 2000 r. Sąd zobowiązał organ do ponownego rozpoznania sprawy i dokonania oceny rzeczywistej sytuacji przedsiębiorstwa przy uwzględnieniu zadłużenia przedmiotowego przedsiębiorstwa, wniosku właścicieli przedsiębiorstwa o objęcie go zarządem państwowym ze względu na występujące trudności /zadłużenie, brak możliwości zbytu produkowanych wyrobów - likwidacja sektora prywatnego, który był głównym odbiorcą wyrobów, trudności finansowe, które po 1 stycznia 1951 r. jeszcze się zwiększą/ w aspekcie wystąpienia przesłanki zagrożenia bezruchem, jak też rzeczywistego interesu Państwa w utrzymaniu w ruchu przedsiębiorstwa, która to kwestia uprzednio w ogóle nie była przez organ orzekający badana. Stwierdził także, że nie została wyjaśniona kwestia znaczenia i skutków prawnych ustanowienia przymusowego zarządu na podstawie dekretu z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych wobec możliwości ustanowienia przymusowego zarządu państwowego na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok z dnia 28 sierpnia 2003 r., jak to zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, z pominięciem zasady wymagającej zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego /art. 7 i art. 77 Kpa/, oraz z naruszeniem wymogu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, doszedł do przekonania, że orzeczenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem poprzedziły go niedozwolone zabiegi organów finansowych, które doprowadziły do zadłużenia przedsiębiorstwa oraz tajne starania /wniosek/ państwowego przedsiębiorstwa, podczas gdy przedsiębiorstwo to nie miało przestoju ani jednego dnia. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odpowiada prawidłowej wykładni prawa materialnego /art. 1 ust. 3 cyt. dekretu z 1918 r./ jak też nie może być uznane za spełniające wymogi powołanych przepisów prawa procesowego w kwestii szczegółowego wyjaśnienia, czy rzeczywiście istniały w dacie orzekania w administracyjnym postępowaniu ogólnym zobiektywizowane okoliczności wskazujące na to, że przedmiotowe przedsiębiorstwo rzeczywiście było zagrożone bezruchem. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy w szczególności o tym, iż współwłaściciele przedsiębiorstwa mieli pełną świadomość sytuacji, w jakiej znajdowało się przedsiębiorstwo będąc zadłużonym wobec Państwa i nie mogąc zbywać swoich wyrobów /zakaz nabywania przez sektor uspołeczniony/. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że pogląd Sądu co do tego, iż stan, w jakim znajdowało się przedsiębiorstwo był wynikiem "tajnych zabiegów" organów finansowych oraz wskazanego przedsiębiorstwa państwowego przekracza granicę swobodnej oceny dowodów. Podkreślenia wymaga też okoliczność, że przedmiotem sprawy rozstrzyganej na podstawie dekretu z 1918 roku było ustanowienie przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem zagrożonym bezruchem ze względu na interes Państwa w utrzymaniu go w ruchu, nie zaś upaństwowienie tego przedsiębiorstwa.
Podzielenie przez Sąd stanowiska organu wydającego decyzję w postępowaniu nieważnościowym, że nie została również spełniona przesłanka wystąpienia interesu Państwa w utrzymaniu w ruchu przedsiębiorstwa tylko z tej przyczyny, że było to małe przedsiębiorstwo, /zatrudniające około 30 pracowników/, natomiast cały sektor prywatny z powodu jego niewielkiej produkcji, ocenianej w okresie kilku lat, nie miał istotnego znaczenia dla gospodarki narodowej, należy także uznać za naruszenie omawianych wyżej przepisów, tak prawa materialnego jak i procesowego - mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wyjaśniono bowiem w ogóle, w sposób skonkretyzowany, odpowiadający warunkom przedmiotowego przedsiębiorstwa, a zwłaszcza rodzaju jego produkcji w okresie powojennym, czy i jakie znaczenie jego funkcjonowanie miało dla interesu Państwa w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Było to, jak słusznie stwierdza się w skardze kasacyjnej, przedsiębiorstwo produkujące bezpośrednio po wyniszczającej wojnie części do maszyn rolniczych.
W skardze kasacyjnej zarzuca się też naruszenie art. 328 par. 2 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a mianowicie ustalenie faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie wobec braku pełnej regulacji w cyt. ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym kwestii dotyczącej formułowania uzasadnień wyroków tego Sądu. Naruszenia tego przepisu, mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, można się dopatrzyć w braku odniesienia się przez Sąd do wszystkich mających w sprawie znaczenie okoliczności i dowodów, a zwłaszcza dowolne przyjęcie, jakoby z obiektywnego punktu widzenia, to spisek organów finansowych i jednostki państwowej doprowadził do wydania kwestionowanej decyzji, w wyniku której mogło następnie dojść do upaństwowienia przedsiębiorstwa. Należy uznać, że z powyższych względów zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej co do tego, że zaskarżony wyrok został wydany zarówno z naruszeniem prawa materialnego /art. 1 ust. 3 cyt. dekretu z 1918 r./, jak też z naruszeniem art.
- art. 77, art. 8 i art. 11 Kpa.
Skarga kasacyjna zarzuca też naruszenie art. 27 /w całości/ ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala /ust. 1/ zaś Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, niedopuszczalną z innych przyczyn, a także, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków skargi /ust. 2/. Można podzielić zarzut skargi kasacyjnej w kwestii naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skoro skargę oddalono pomimo, że zasługiwała ona na uwzględnienie, z przyczyn wskazanych wyżej. Nie podano natomiast w skardze kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie również ust. 2 art. 27 ww. ustawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, pomimo iż nie dopatrzył się naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, na podstawie art. 185 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.
Postawiony w skardze kasacyjnej wniosek ewentualny o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi z dnia 7 stycznia 2002 r. oddalonej tym wyrokiem, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mógł być uwzględniony, bowiem uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło ze względu na zaistnienie obu podstaw skargi kasacyjnej określonych w art. 174 /a więc wskazanych w pkt 1 i 2/. Przepis art. 188 umożliwia natomiast merytoryczne rozpatrzenie skargi w razie uchylenia zaskarżonego wyroku tylko wtedy, gdy zachodzi wyłącznie przesłanka naruszenia prawa materialnego /art. 174 pkt 1/.