Uzasadnienie
OSK 1806/04
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2004 r. sygn. akt III S.A./Gl 578/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 maja 2004 r. nr. [...] w przedmiocie nadania nazw ulic.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 maja 2004 r. nr [...] podjętym na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 marca 2004 r. nr. [...] w sprawie nadania nazwy ulicy Studzienna położonej w obrębie Koty, jako niezgodnej z art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Nr 71 z 2000 r. poz. 838 ze am.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że rada gminy jest właściwa do nadania nazwy ulicy będącej droga publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, powołując się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte we wskazanych w tym rozstrzygnięciu wyrokach. Podniesiono, iż do kategorii dróg publicznych nie jest zaliczana droga wewnętrzna mimo, że jest ogólnodostępna. Tym samym droga wewnętrzna nie może być nazwana przez organ stanowiący gminy, gdyż brak jest podstaw do takiego działania. Wykazano, iż z informacji przedłożonej przez Przewodniczącą Rady Gminy [...] pismem z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz mapy stanowiącej załącznik do przedmiotowej uchwały wynika, że droga której Rada nadała nazwę Studzienna jest droga wewnętrzną i nie leży w ciągu drogi publicznej. Jest to jak konkludowano " ulica ślepa " i jedyny jej wyjazd jest na drogę powiatową S –3235.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, zarzucając, iż zostało ono podjęte z naruszeniem art. 2 ust 3 oraz art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnie. Zdaniem skarżącej Gminy ustawa o drogach publicznych nie reguluje nazewnictwa ulic, a odnosi się do zagadnień urządzenia, zarządu i korzystania z dróg publicznych. Przepis art. 18 ust 2 pkt. 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o wyłącznej właściwości rady gminy do nadawania nazw ulicom i placom publicznym, nie zaś ulicom publicznym i placom publicznym. Wobec czego zdaniem skarżącego nie każda droga, będąca ulicą, musi być drogą publiczną i stanowić własność gminy. Skarżąca Gmina wskazała, że nadanie nazwy danej ulicy ma na celu umożliwienie mieszkańcom wykonywanie obowiązku meldunkowego. Powołano się również w skardze na to, iż łączenie ustawy o drogach publicznych z art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie jest dopuszczalne i narusza samodzielność gminy określoną w art 2 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględniając wniesionej skargi wskazał, że zasadniczy zarzut skargi dotyczy wykładni art. 18 ust. 2 pkt.13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, którego przepis stanowi, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest pogląd skarżącej Gminy, iż rada jest wyłącznie właściwa do nadawania nazw " ulicom i placom publicznym " nie zaś " ulicom publicznym " i " placom publicznym " toteż nie każda droga będąca ulicą, musi być drogą publiczną i stanowić własność gminy.Jak zaakcentowano, powyższy przepis przyznał radzie gminy kompetencje do nadawania nazw ulicom publicznym a wynika to z wykładni gramatycznej tego przepisu. Spójnik " i " użyty pomiędzy wyrazami " ulic i placów" oznacza koniunkcje tych dwóch pojęć. Zatem określenie " publicznych " występujących po wyrazie placów odnosi się zarówno do ulic jak i placów, jest niejako wyciągnięte poza nawias, w którym znajduje się koniunkcja dwóch wyrazów. Gdyby intencją ustawodawcy było nadawanie przez radę gmin nazw ulicom bez względu na ich publiczny charakter, dałby temu wyraz poprzez użycie sformułowania "ulicom i publicznym placom ".Wtedy w sposób jednoznaczny określenie "publiczny " dotyczyłoby wyłącznie placów.
Ponadto w motywach swego wyroku Sad I instancji podkreślił, iż ustawa o samorządzie gminnym jakkolwiek nie definiuje pojęcia " ulicy publicznej " to w orzecznictwie utrwalił się pogląd, który podzielony został przez skład orzekający Sądu I instancji, iż rada gminy jest właściwa do nadawania nazwy ulicy, która jest droga publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Słuszne więc zdaniem Sadu jest stwierdzenie organu nadzoru, że tylko łączna wykładnia przepisu art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym z przepisami ustawy o drogach publicznych pozwala na zdefiniowanie tego pojęcia, a tym samym zapewnia legalne podejmowanie uchwał w tym zakresie. Wyjaśniono, że w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczna jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. O publicznym charakterze drogi decydują więc dwie łącznie występujące przesłanki, tj. ogólnodostępność czyli nieograniczona możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej kategorii. Skoro jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru droga, której nadano nazwę " Studzienna " nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych to nadanie opisanej drodze nazwy nie miało oparcia w przepisie art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...] zaskarżając go w całości i zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust 2 pkt. 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) polegające na przyjęciu, że określenie " publicznych " występujące po wyrazie " placów " odnosi się zarówno do ulic jak i placów. Wskazując na powyższe naruszenie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Na poparcie skargi kasacyjnej wskazano w jej motywach, że literalne brzmienie przepisu art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że uprawnienie rady gminy dotyczy ulic i placów publicznych a nie ulic publicznych i placów publicznych. Słowo " publicznych " zostało bowiem zdaniem skarżącego umieszczone na końcu po wyrazie "placów". Zatem pojęcie to nie może być rozciągnięte na wyraz znajdujący się wcześniej. Spójnik "i" użyty pomiędzy tymi dwoma wyrazami jest wprawdzie koniunkcją tych dwóch pojęć, jednakże zdaniem skarżącego użytym jedynie dla dobitnego podkreślenia kompetencji organu gminy. Gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie uprawnień rady gminy do nadawania nazw tylko ulicom i placom mającym charakter publiczny to sformułowanie tego przepisu brzmiałoby " ulic publicznych i placów publicznych ". Przy takim zinterpretowaniu przez Sąd I instancji tego przepisu Gmina jak zauważono zostaje ograniczona w sprawowaniu swoich uprawnień związanych w szczególności z regulowaniem spraw meldunkowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2)naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego –uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Gminy oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11).
Pełnomocnik skarżącej wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm.), który statuuje, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników.
Zdaniem strony skarżącej przepis powyższy pozwala radzie gminy na podjęcie uchwały w przedmiocie nadania nazwy ulicy, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 z 2000 r. poz. 838 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd powyższy jako w pełni usprawiedliwiony i zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r.(sygn. akt II OPS 2/05 opublikowanej w ONSA i WSA Nr. 5/ 05 poz. 88) przyjęto, że przepis art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 6 i 7 ust 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 z 2000r., poz. 838 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że kompetencja do nadawania nazw ulicom w drodze uchwały rady gminy na podstawie w/w normy obejmuje ulice publiczne i niepubliczne a przepis art. 18 ust 2 pkt. 13 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić wystarczającą podstawę podjęcia takiej uchwały. Przy czym powołano się dodatkowo na normę zawarta w art. 6 ustawy o samorządzie gminnym ustanawiającym generalną klauzule właściwości gminy " do zakresu działania, której należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów ", jak też wskazano art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym jest mowa o zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty jako zadaniu należącym do zadań własnych gminy; w pkt 2 wymieniono przy tym sprawy: gminnych dróg, ulic (bez kwantyfikatora) mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Tym samym przepis art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany w ten sposób, że w gminach, które uzyskały status miasta – ulice także niepubliczne, mające charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych, muszą mieć nadawane nazwy, a jedynym organem, który ma do tego kompetencje jest rada gminy.
Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w powyższej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający w przedmiotowej sprawie przyjął w okolicznościach tej sprawy, iż oddalając skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej wykładni przepisu art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.
Dlatego też należało w tej sprawie uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione. Skoro jak wynika z powyższych wywodów zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem prawa materialnego a jednocześnie w sprawie tej nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodziła potrzeba wydania wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 w związku z art. 193 i art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.