Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 września 2004 r. Sygn. akt 7/IV SA 1546/03 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 7 kwietnia 2003 r. ([...]), uchylił zaskarżone postanowienie.
Jak wynika z akt sprawy, w związku z wnioskiem J. J. o wydanie pozwolenia na budowę siedliska składającego się z budynku mieszkalnego, połączonego z parterowym budynkiem gospodarczym oraz stodoły na działce nr geod. [...] położonej we wsi [...], gm. [...], Starosta Sejneński postanowieniem z dnia 16 grudnia 2002 r. nałożył na wnioskodawcę w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, stosownie do art. 36 ust. 2 w związku z art. 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079), obowiązek uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych z Dyrektorem Wigierskiego Parku Narodowego w Krzywem.
Dyrektor Wigierskiego Parku Narodowego, postanowieniem z dnia 10 lutego 2003 r. (OPIK 441-122/99/03) odmówił "uzgodnienia możliwości budowy budynku mieszkalnego i stodoły na działce nr geodezyjny [...] położonej we wsi [...], gm. [...] w granicach Wigierskiego Parku Narodowego w zaproponowanym miejscu". Przyczyną odmowy uzgodnienia, jak wynika z uzasadnienia postanowienia było to, że proponowana lokalizacja (na skarpie, w odsłoniętym krajobrazie) zespołu zabudowań przyszłego siedliska w znacznym stopniu obniżyła by walory istniejącego krajobrazu. Nie wyklucza to jednak możliwości lokalizacji w innym rejonie działki nr geod. [...], co dopuszcza decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Pełnomocnik J. J. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej.
Minister Środowiska po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2003 r. ([...]) uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, iż w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor WPN nie odnosi się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony walorów krajobrazowych. W związku z powyższym, postanowienie to należy uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy lokalizacja budynków w miejscu wskazanym przez inwestora, nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie ochrony walorów krajobrazowych.
W skardze na powyższe postanowienie, złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (pismo z dnia 24.04..2003 r.), pełnomocnik J. J. zarzucał naruszenie:
- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
- art. 1 Protokółu nr 1 do Konwencji i o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (ingerencja w spokojne korzystanie z mienia),
- art. 140 k.c.,
- art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
- art. 36 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 13 ust. 3 tej ustawy,
- § 4 i § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego.
Pełnomocnik J. J. powyższe zarzuty uzasadniał tym, że nieruchomość na której ma zostać wzniesiony budynek, nie stanowi własności Skarbu Państwa i jej poddanie pod ochronę sprawowaną w formie Parku Narodowego mogłoby nastąpić wyłącznie za zgodą właściciela (art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Zgody takiej nie było, zatem nie jest to teren, któryby podlegał jakiejkolwiek ochronie. Również przepisy § 4 i § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego potwierdzają to stanowisko. Wniosek J. J. o wydanie pozwolenia na budowę, nie podlega więc w ogóle uzgodnieniu, a gdyby nawet, to organem właściwym jest wojewoda, a nie dyrektor WPN.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżone postanowienie (z dnia 7.04.2003 r.) wyrokiem z dnia 8 września 2004 r., w uzasadnieniu tego wyroku jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał, nie zarzuty zawarte w skardze, ale naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponował materiałami sprawy i powinien rozstrzygać sprawę merytorycznie.
Zastosowanie trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W zaskarżonym postanowieniu organ też nie wykazał, by zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie, w którym nie mógłby tego wykonać organ II instancji.
Ponadto Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego utraciło swoją moc, do takiego wniosku skłania brzmienie art. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, pomimo treści art. 11 tej ustawy, który określa czas obowiązywania przepisów wykonawczych do ustawy "nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie". W ocenie Sądu, wbrew temu co twierdzi skarżący, zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, wymogiem uzgodnienia możliwości budowy objęte są także tereny prywatne gospodarstw rolnych.
Bowiem ust. 1 ww. przepisu zabrania budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń na terenie parku narodowego, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Na obowiązywanie przepisu art. 36 ustawy o ochronie przyrody nie ma wpływu art. 13 ust. 3 tej ustawy (po nowelizacji), gdyż Wigierski Park Narodowy powstał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1988 r. w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego, wydanego w oparciu o ustawę z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody, która nie przewidywała takiej ochrony prawa własności, jak ustawa z 1991 r. Podważanie przez skarżącego kompetencji Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego do uzgadniania pozwoleń na budowę, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 9 ustawy o ochronie przyrody, zadania i kompetencje wojewody z zakresu ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Przepis art. 9 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, bowiem wojewoda jest organem I instancji właściwym w każdym przypadku, który nie dotyczy parku narodowego.
J. J., reprezentowany przez adwokata M. L., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:
- art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ewentualnie pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie uzgodnienia budowy budynku może się toczyć w sprawie, która uzgodnieniu dyrektora WPN w ogóle nie podlega, a także
- art. 18 pkt 6 w związku z art. 19 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 7 kwietnia 1949 r., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że istniał automatyczny zakaz budowy w Parkach Narodowych utworzonych na podstawie tej ustawy,
- art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię uznającą, że właściciele gruntów prywatnych w dawnych parkach narodowych nie muszą wyrażać zgody na poddanie pod ochronę ich nieruchomości,
- art. 36 ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegającą na uznaniu, że dotyczy on gospodarstw prywatnych oraz, że organem właściwym jest dyrektor parku,
- art. 3 i art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i uznanie, że rozporządzenia wykonawcze zachowały moc po dniu 02 sierpnia 2001 r.,
- § 9 ust. 2 w związku z § 9 ust. 1 pkt 11 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1988 r. w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego, poprzez niezastosowanie go mimo powołania się na przepisy istniejące w chwili powstania WPN,
- § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 06 marca 1997 r., poprzez jego niezastosowanie mimo uznania mocy obowiązującej tego rozporządzenia,
- art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z jej art. 8 ust. 2,
- art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z jej art. 8 ust. 2,
- art. 1 Protokółu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka".
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącego wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, powołanej dalej jako ppsa). Podstawy skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 ppsa, aby skarga kasacyjna mogła być uwzględniona, powinny dotyczyć przepisów w oparciu o które zostało wydane zaskarżone orzeczenie, bowiem jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną (art. 184 ppsa). Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, nie zawiera zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a., ani też naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w oparciu o które został wydany zaskarżony wyrok. Tym samym w skardze kasacyjnej, brak jest zarzutów w stosunku do skarżonego rozstrzygnięcia, chociaż skarżący wnioskuje o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Tak sformułowana skarga kasacyjna, kwestionująca wyłącznie treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w świetle art. 184 ppsa, nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Powyższe wskazuje na to, że skarga kasacyjna w rozumieniu przepisów cyt. ustawy, jest w zasadzie środkiem odwoławczym od rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, a nie od jego uzasadnienia, które może być błędne, co wynika z brzmienia art. 184 ppsa i zaskarżone orzeczenie nie podlega uchyleniu, jeżeli odpowiada prawu.
Stanowisko Sądu I instancji, szeroko omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest w zasadzie zgodne z przepisami obowiązującego prawa, chociaż nie z wszystkimi zawartymi tam stwierdzeniami można się zgodzić, co nie miało żadnego wpływu na zaskarżone orzeczenie z powodów omówionych na wstępie. Nie można jednak też powiedzieć, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, mają uzasadnione podstawy.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie Ministra Środowiska z dnia 7 kwietnia 2003 r., wydane musiało być w oparciu o przepisy obowiązujące w tej dacie tzn. ustawę z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody). Nie mogły mieć tu zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody tak, jak proponuje się w skardze kasacyjnej, gdyż ustawa ta utraciła swą moc na podstawie art. 63 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
Przepis ust. 3 art. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, na który powołuje się skarżący, został wprowadzony ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody i nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie, co wynika z jego brzmienia, jak i z art. 3 ustawy zmieniającej. Gdyby przepis ten miał mieć zastosowanie również i w odniesieniu do parków narodowych utworzonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2000 r., to naruszałoby to zasadę lex retro non agit. Poza tym, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 lipca 2005 r. Sygn. akt OSK 1648/04, że obowiązek uzgadniania pozwoleń na budowę lub rozbudowę obiektów i urządzeń na obszarach parków narodowych i rezerwatów przyrody, wynikający z art. 36 ust. 2 ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody, jest niezależny od tego, kto jest właścicielem nieruchomości i o czym mowa w art. 13 ust. 3 tej ustawy.
Przepis art. 36 ust. 2 ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody w tym samym brzmieniu, istniał od daty wejścia w życie ww. ustawy tzn. od 12 grudnia 1991r.
Podobne ograniczenia co do budowy obiektów na terenie parków narodowych (chociaż inaczej zredagowane) istniały już w ustawie z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (art. 14 ust. 1, 18 pkt 6, 20 ust. 1 i 2 i 22).
Przepis art. 36 ust. 2 ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody mieści się w ramach formuły przyjętej w art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jako jeden z przepisów odrębnych, których postanowień nie naruszają przepisy Prawa budowlanego. Obowiązek uzyskania uzgodnienia, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, wynika również z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Obowiązek uzgodnienia wynikający z art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, nie narusza też prawa, co wynika wprost z brzmienia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak również z art. 140 k.c. Własność nie jest prawem absolutnym i może być ograniczona zgodnie z ww. przepisami w drodze ustawy.
Po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wszelkie ograniczenia własności wynikające z przepisów ustawy o ochronie przyrody, powinny odpowiadać wymogom wynikającym z art. 64 Konstytucji RP.
Nie ma wątpliwości, że organem właściwym do uzgodnienia pozwoleń na budowę lub rozbudowę obiektów i urządzeń na obszarze parku narodowego, zgodnie z art. 36 ust. 2 w związku z art. 9 ustawy o ochronie przyrody, jest dyrektor parku narodowego, tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156§ 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jest całkowicie bezpodstawny.
Kwestia obowiązywania aktów wykonawczych do ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody, a w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego, urosła w sprawie tej do rangi problemu, chociaż nie ma to praktycznie większego znaczenia dla zaskarżonego orzeczenia. Jeśli dokładnie przeanalizuje się brzmienie art. 11 w związku z art. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody i przepisy ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą) zawierające upoważnienia ustawowe do wydania przepisów wykonawczych, okaże się, że nie wszystkie przepisy wykonawcze lub nie w całości utraciły swą moc, zgodnie z zasadą określoną w ww. art. 11 ustawy zmieniającej.
Zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej w związku z przepisami art. 14 ust. 7, 7a i 7b ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą) należy przyjąć, że w dacie wydania postanowienia Ministra Środowiska z dnia 7 kwietnia 2003 r., w dalszym ciągu zachowywał moc § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1988 r. w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego (Dz.U. Nr 25, poz. 173) w zakresie określonym w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego (Dz.U. Nr 24, poz. 124), jak również zachowały moc przepisy § 1 (w części określającej obszar WPN) § 2, § 6 i § 7 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. Przepis art. 11 ustawy zmieniającej, nie może być rozumiany w oderwaniu od brzmienia innych przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, określanej skrótowo jako ustawa zmieniająca. Poza tym należy zwrócić uwagę na charakter ww. przepisów wykonawczych, które zachowały moc. Pomimo, że przepisy te zostały zamieszczone w rozporządzeniu, a więc w akcie normatywnym, charakter tych przepisów z uwagi, że dotyczą konkretnej sprawy (konkretnego parku narodowego i konkretnego obszaru), zbliżony jest do aktów administracyjnych, które cechuje podwójna konkretność. Są to nietypowe przepisy, które z uwagi na to, nie tracą mocy przy każdej zmianie ustawy (jeżeli ustawa wyraźnie tak nie stanowi) tym bardziej, że przepis art. 3 ustawy zmieniającej stanowi:
"Parki narodowe utworzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się parkami narodowymi w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą".
Ten ostatni zwrot powyższego przepisu "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" w zakresie tu rozpatrywanym, należy w szczególności odnieść do przepisów art. 14 ust. 7, 7a i 7b ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą).
Zamieszczając w przepisach przejściowych ustawy zmieniającej powyżej cytowany przepis art. 3, ustawodawca w sposób dorozumiany utrzymał w mocy przepisy wykonawcze w części dotyczącej utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego i obszaru, na jakim się on znajduje, a ewentualne zmiany w tym zakresie mogą być wprowadzone w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 7, 7a i 7b ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą). Nie jest więc tak, że po wejściu w życie ustawy zmieniającej w terminie określonym w art. 11 tej ustawy, tracą moc wszystkie przepisy wykonawcze wydane wcześniej.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące w sprawie w rozumieniu art. 153 ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.