Uzasadnienie
OSK 1816/04
Rada Miejska Białegostoku uchwałą Nr XXVI/237/04 z dnia 31 maja 2004 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wyraziła zgodę Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" [...] na umieszczenie tablicy pamiątkowej, na elewacji budynku dworca głównego [...] upamiętniającej poległych kolejarzy w walce z okupantami w latach 1939-1949.
Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 czerwca 2004 r. (PN.II.0911/36/04), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały z dnia 31 maja 2004 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż powołany przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie daje Radzie prawa do wyrażania zgody na umieszczenie na elewacjach budynków tablic pamiątkowych. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Tablica pamiątkowa, nie jest pomnikiem w rozumieniu definicji pomnika zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 z późn. zm.) umieszczenie między innymi tablic na zabytku wpisanym do rejestru zabytków (a takim zabytkiem jest budynek dworca PKP w Białymstoku) wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 stycznia 1988 r. o Radzie Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa (Dz.U. Nr 2, poz. 2 ze zm.), wojewódzki konserwator zabytków przed wydaniem zezwolenia na umieszczenie tablicy, winien uzyskać opinię tej Rady. Umieszczenie tablicy pamiątkowej na elewacji budynku dworca głównego PKP, wymagało też gody właściciela tego budynku tj. Polskie Koleje Państwowe S.A.
Pismem z dnia 23.07.2004 r. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 28 czerwca 2004 r., zarzucając naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 91 tej ustawy.
Zdaniem skarżącej obowiązujące prawo nie zawiera legalnych definicji pojęć: pomnik oraz tablica pamiątkowa.
Pomnikiem w rozumieniu w/w przepisu ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać każde dzieło (obiekt) wzniesiony dla upamiętnienia określonej osoby (osób) lub wydarzenia historycznego. Takie rozumienie koresponduje z ustawą z dnia 21 stycznia 1988 r. o Radzie Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa, w której (art.
- mówi się o trwałych znakach i obiektach upamiętniających walki i męczeństwo.
Skarżąca w przeciwieństwie do Wojewody, opowiada się za szerszym rozumieniem pojęcia pomnika, użytym w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ przepis ten wprowadza obowiązek uzyskania przez inwestora przedsięwzięcia budowlanego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, na umieszczenie na zabytku wpisanego do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów i dotyczy to wymogu realizowanego w ramach postępowania administracyjnego, które będzie mogło być wszczęte dopiero po uzyskaniu zgody właściwej rady.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 września 2004 r. sygn. akt II SA/BŁ 469/04 oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 maja 2004 r. naruszyła w sposób istotny przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Umieszczenie tablicy pamiątkowej na elewacji budynku nie jest tożsame z pojęciem "wzniesienia pomnika", chociaż jednemu i drugiemu działaniu przyświecać mogą takie same cele. Fundatorem tablicy nie miało być miasto, a umieszczenie tablicy miało nastąpić na elewacji budynku nie stanowiącego własności Gminy [...]. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ustawy o samorządzie gminnym).
Realizacja zadań gminy zawsze następuje w ramach ustawowo przypisanych organom gminy kompetencji. W tym konkretnym przypadku, zgoda na umieszczenie tablicy pamiątkowej na ścianie budynku nie stanowiącego własności gminy i fundowanej przez inny podmiot ni ż gmina, nie mieściła się przedmiotowo w kompetencji rady gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego M. S..
W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie:
- "art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, iż kompetencja rady gminy w zakresie objętym normą prawną ogranicza się jedynie do wyrażenia woli budowy pomnika w rozumieniu nadanym temu pojęcie przez ustawę – Prawo budowlane, nie zaś w znaczeniu szerszym jako upamiętnienie jakiegoś wydarzenia lub osoby, a także poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa kompetencja rady gminy ogranicza się jedynie do obszaru objętego prawem własności gminy,
- art.91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących uznając, iż materia będąca przedmiotem unieważnionej uchwały nie należy do właściwości tegoż organu, a tym samym pozbawienie władzy publicznej wpływu na kształtowanie symboli historycznych".
W związku z powyższym wnosi się o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź
- uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego, oraz
- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej gminy Białystok zwrotu kosztów procesu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty tam zawarte nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym prawie.
Przepis art. 7, ani też powołanego w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaliczają do zadań własnych gminy, ani też nie upoważniają radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach umieszczania w miejscach publicznych tablic pamiątkowych. Nie do przyjęcia jest taka wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, żeby pod pojęciem "pomnika" rozumieć również tablice pamiątkowe.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej (a do takich zalicza się też radę gminy) działają na podstawie i w granicach prawa i zgodnie z tą zasadą należy rozumieć art. 163 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tą zasadą, organom władzy publicznej wolno tylko tyle, na ile pozwalają przepisy prawa (Konstytucja, ustawy). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że organy władzy publicznej, nie mogą domniemywać swych kompetencji. Kompetencje organów muszą jasno i jednoznacznie wynikać z przepisów prawa (ustaw). Z przepisów art. 1 i 4 ustawy z dnia 21 stycznia 1988 r. o Radzie Ochrony Pamięci i Walk Męczeństwa jednoznacznie wynika, iż inicjowanie, koordynacja i opiniowanie działalności związanej z upamiętnieniem historycznych wydarzeń i miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu polskiego, należy do zadań tej Rady.
Uprawnienia organów gminy, nie mogą też naruszać uprawnień organów ochrony zabytków wynikających z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Własność gminy, podobnie jak i własność innych podmiotów, podlega ochronie wynikającej z art. 64 Konstytucji RP i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim to nie narusza istoty prawa własności.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.