Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 9 lipca 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 2384/03 stwierdził nieważność zaskarżonej przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 29 sierpnia 2003 r. Nr [...] r., w przedmiocie zatwierdzenia zmian do statutu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. J. Gromkowskiego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 29 sierpnia 2003 r. Nr [...].
W skardze wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego stwierdzono, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) oraz art. 36, art. 39 ust. 2 i 3 i art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych wskazano, że w myśl tego przepisu organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zdaniem Organu nadzoru zakres ten został określony pozytywnie w ust. 1 przywołanego wyżej art. 19 powołanej ustawy.
Zakres zadań związków zawodowych określają natomiast przepisy ogólne ustawy o związkach zawodowych, tj. art. 1 ust. 1, art. 2, art.
- W świetle tych przepisów, zadania związków zawodowych obejmują reprezentację i ochronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenie korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. W tym zakresie mieszczą się niewątpliwie interesy zawodowe i socjalne pracowników likwidowanych oddziałów (sprawy związane z zatrudnieniem, warunkami pracy i płacy). Wobec powyższego, zaskarżona uchwala winna być zaopiniowana w trybie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Ponadto, zdaniem Organu nadzoru, nie ma znaczenia w sprawie, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym konkretnym i indywidualnym, gdyż ustawodawca w powołanym przepisie posługuje się zbiorczą kategorią aktu prawnego dla określenia aktów uważanych przez niego za podlegające opiniowaniu. Nie precyzuje przy tym, czy pojęcie to obejmuje tylko akty prawne będące źródłem norm powszechnie obowiązujących, czy również akty norm wewnętrznie obowiązujących lub nawet indywidualnych. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia także wykładnia historyczna tego zapisu. Zdaniem Organu nadzoru, ustawa ogranicza obowiązek opiniowania aktów prawnych nie ze względu na ich generalny lub indywidualny charakter, ale ze względu na ich treść.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o jej oddalenie wskazując, że odnośnie zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych decydujące znaczenia mają dwie kwestie: wykładnia zakresu pojęciowego "zadań związków zawodowych" oraz wykładnia zakresu pojęciowego "aktów prawnych".
Pierwsze z tych pojęć jest określone w art. 1, art. 2, art. 4 i art. 6 ustawy o związkach zawodowych w sposób bardzo ogólny. Konieczne jest więc odniesienie się do przepisów regulujących tryb działania w danej sytuacji. Sprowadza się to w niniejszej sprawie do ustalenia zakresu pojęciowego "aktu prawnego".
Zdaniem Marszałka Województwa uznanie, że w przepisie tym chodzi o wszystkie akty prawne, o ile są związane z zadaniami związków zawodowych, prowadziłoby do sparaliżowania pracy zarówno wskazanych w przepisie organów, jak i samych związków zawodowych.
Marszałek podkreślił ponadto, że wprowadzona zmiana w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych nie miała na celu umożliwienie związkom zawodowym udziału w tworzeniu prawa takiego, które nie ma charakteru powszechnie obowiązującego. Zwrócił też uwagę, że Rozdział 3 ustawy o związkach zawodowych odrębnie reguluje uprawnienia w sprawach indywidualnych, odrębnie w sprawach sporów zbiorowych i odrębnie w zakresie stanowienia prawa. Z powyższego należy wywieźć, że chodzi w tym przepisie tylko o akty prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest takim aktem zaskarżona uchwała, gdyż dotyczy wyłącznie tego szpitala i jego pracowników, ma zatem charakter indywidualny.
Za nieuzasadniony uznano także zarzut naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, bowiem z treści tego przepisu wynka, że uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o likwidacji. Termin ten został podany w uchwale NR XII/127/2003 poprzez odesłanie do ustawy, czyli wskazanego minimalnego terminu trzymiesięcznego. Takie sformułowanie było uzasadnione względami ekonomiki proceduralnej wpisanie konkretnej daty do projektu uchwały przy braku pewności, co do stanu faktycznego terminu jej powzięcia mogłoby skutkować koniecznością przeprowadzenia ponownych konsultacji.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że – została wydana bez podstawy prawnej, co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd odwołał się do swojego wyroku z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie 3 II SA/Wr 2383/03, którym to wyrokiem stwierdzono nieważność uchwały Nr XII/127/2003 w przedmiocie przekształcenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego. Uchwała ta stała się podstawą podjęcia uchwały w niniejszej sprawie. Sąd szeroko zacytował też rozważania przedstawione w uzasadnieniu powyższego wyroku, a dotyczące charakteru art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.).
Jednocześnie Sąd wskazał, że art. 11 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, stanowi, że "Ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nie uregulowane w ustawie określa statut". Jest to swego rodzaju delegacja ustawowa dająca podmiotowi, który utworzył taki zakład, prawo do stanowienia statutu. Pojęcie uchwały o przekształceniach w zakładzie opieki zdrowotnej stanowi podstawę do podjęcia uchwały o zmianie statutu w zakładzie opieki zdrowotnej. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że " W statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności: 1) nazwę zakładu odpowiadającą zakresowi udzielanych świadczeń, 2) cel i zadania zakładu, 3) siedzibę i obszar zakładu, 4) rodzaj i zakres udzielanych świadczeń, 5) organy zakładu i strukturę organizacyjną, 6) formy gospodarki finansowej". Statut określając rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych określa prawa jednostki do korzystania ze świadczeń. Jest to zatem przepis powszechnie obowiązujący prawa miejscowego.
Zaskarżona uchwała zatwierdzała zmiany do statutu poprzedzone uchwałą w przedmiocie przekształcenia Szpitala im. J. Gromkowskiego. Ponieważ stwierdzono nieważność uchwały NR XII/127/2003 - zdaniem Sądu tym samym brak było podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej niniejszą skargą uchwały. Ponadto odwołując się do stanowiska zawartego w powołanym wyroku z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie 3 II SA/Wr 2383/03, Sąd uznał, iż wobec faktu, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a swym zakresem odnosi się do działalności związków zawodowych, to powinna ona podlegać konsultacji ze związkiem zawodowym.
Województwo Dolnośląskie złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że powinien zostać zastosowany w odniesieniu do uchwały w przedmiocie zatwierdzenia zmian do statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do uchwały o zatwierdzeniu zmian do statutu zakładu opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w pełni aktualne pozostają jego wywody zawarte m.in. w odpowiedzi na skargę w zakresie charakteru uchwały dot. zmian statutu.
Dodaje ponadto, że wykładnia funkcjonalna art. 11 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, prowadzi do wniosku, iż statut zakładu opieki zdrowotnej (w założeniu ustawodawcy) ma mieć charakter wewnętrzny, jako akt precyzujący zakres działania oraz zasady funkcjonowania i strukturę organizacyjną, skierowany przez organ, który utworzył zakład opieki zdrowotnej do tego zakładu. Taki wniosek potwierdza również – zdaniem skarżącego – analiza całościowa ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Tym samym nie jest możliwe powoływanie się na przepisy statutu przez jednostki korzystające ze świadczeń zakładu bezpośrednio i formułowanie na ich podstawie swoich uprawnień i roszczeń.
Z powyższych względów nie sposób – jak podkreśla skarżący – zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż uchwała o przekształceniu samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej winna zostać zakwalifikowana jako "założenia" do projektu aktu prawa miejscowego, który winien zostać poddany konsultacji zgodnie z ustawą o związkach zawodowych.
Rozwijając natomiast zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wskazano, iż przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest uchwała dotycząca zatwierdzenia zmian do statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie uchwała o likwidacji zakładu. Stosownie do art. 39 ust. 2 i 3 wymienionej ustawy, statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Tożsamą procedurę stosuje się w przypadku dokonywania zmian w statucie. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, iż uchwała Sejmiku Województwa stanowi jedynie wyraz aprobaty dla zmian w treści statutu zakładu o ile są one zgodne z istniejącym stanem faktycznym i nie ma powodu dla odraczania w czasie wejścia w życie uchwały, której przedmiotem jest wyłącznie zatwierdzenie zmian do statutu. Nie istnieją również podstawy do zastosowania w odniesieniu do takiej uchwały przepisu art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do nieważności przedmiotowej uchwały o zatwierdzeniu zmian do statutu szpitala. Jednocześnie zaprezentował pogląd, iż uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, co jednak nie wyłącza konieczności zastosowania również wobec tej uchwały art. 19 ustawy o związkach zawodowych. W przepisie tym ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem aktu prawnego i nie precyzuje czy pojęcia te obejmują tylko akty będące źródłem norm powszechnie obowiązujących.
Zdaniem Wojewody, należy więc uznać, że ustawa o związkach zawodowych ogranicza obowiązek opiniowania aktów prawnych nie ze względu na ich generalny lub indywidualny charakter, ale ze względu na ich treść.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Należy zgodzić się z prezentowanym tak w skardze kasacyjnej, jak i w odpowiedzi na tę skargę poglądem, iż przedmiotowa uchwała o zatwierdzeniu zmian do statutu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. J. Gromkowskiego we Wrocławiu, nie stanowi aktu prawa miejscowego.
Jest to akt o charakterze wewnętrznym, regulującym strukturę, zadania i zasady działania zakładu opieki zdrowotnej. Regulacja ta nie odnosi się do praw i obowiązków innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz i nie wywołuje żadnych zewnętrznych skutków prawnych. Jest to czynność wynikająca z funkcji nadzorczej organu założycielskiego. Uchwała o zatwierdzeniu zmian do statutu szpitala poprzedzona jest uchwałą o przekształceniu zakładu. Jak to przedstawiono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie OSK 1827/04, przedmiotowa uchwała o przekształceniu szpitala, stanowi akt normatywny zawierający przepisy prawa miejscowego. W związku z tym, stosownie do art. 89 § 2 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst. jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) podlega on ogłoszeniu w wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 z późn. zm.), wchodzi on w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że dany akt określi dłuższy termin. Ponieważ przedmiotowa uchwala dot. zmian statutu szpitala jest konsekwencją uchwały o jego przekształceniu, to nie może ona być podejmowana w oderwaniu od tej uchwały. Tak więc podjęcie w tym samym dniu uchwały o przekształceniu szpitala oraz uchwały o zatwierdzeniu zmian do jego statutu z zapisem, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia, stanowi naruszenie prawa.
Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż przekształcenie szpitala polegające m.in. na likwidacji poradni i oddziału, stosownie do art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.) nie może się zakończyć wcześniej niż po 3 miesiącach od podjęcia uchwały.
W związku z tym, zmiany statutu nie mogą być dokonane z datą podjęcia uchwały, chyba, że uchwała podjęta by została w dniu zakończenia likwidacji oddziałów. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Przy podjętej uchwale o wskazanej treści doszło do sytuacji, w której nastąpiła zmiana organizacyjna i zakres działalności szpitala, chociaż nawet jeszcze nie weszła w życie uchwała o przekształceniu szpitala, a tym bardziej o likwidacji poradni i oddziału. To istotne naruszenie prawa oraz okoliczność, iż uchwała będąca podstawą podjęcia niniejszej uchwały została wyeliminowana z obrotu prawnego, uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Wprawdzie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stanowisko co do charakteru uchwały o zatwierdzeniu zmian do statutu zakładu opieki zdrowotnej nie jest prawidłowe, ale orzeczenie odpowiada prawu i dlatego skarga kasacyjna na zasadzie art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.