Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie II SA/Ka 1187/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2002 r. nr [...] odmawiające wyżej wymienionej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Wojkowice z dnia 9 marca 1999 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kanalizacji teletechnicznej, kabli teletechnicznych ziemnych oraz instalacji teletechnicznej napowietrznej na terenie miasta Wojkowice.
Sąd odwołał się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku NSA OZ w Katowicach w sprawie sygn. akt II SA/Ka 482/00 z dnia 23 listopada 2001 r., w którym to orzeczeniu została poddana kontroli sądowoadministracyjnej wcześniejsza odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie.
Badając zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ocenił, iż wydając zaskarżone postanowienie organ postąpił zgodnie z wytycznymi wynikającymi z pierwszego wyroku (w sprawie II SA/Ka 482/00), którymi był związany tak samo, jak i późniejszy skład sądu.
Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona tylko części stron - osobom prawnym, w dniach od 15 marca do 23 marca 1999 r. i żaden z tych podmiotów nie wniósł odwołania. Skarżącej termin do wniesienia odwołania biegł od dnia doręczenia decyzji stronom, którym rozstrzygnięcie doręczono. Natomiast H. G. wniosła odwołanie wówczas, gdy decyzja miała już charakter ostateczny. Skutkowało to odmową przywrócenia terminu do dokonania czynności wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono nadto skutki prawne poprzedniego wyroku w sprawie
II SA/Bk 482/00 błędnie rozumianego przez skarżącą jako przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji wyłożył ponadto, że ocena posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji teletechnicznej mającej być zrealizowaną na terenie miasta Wojkowice przekraczała ramy postępowania, którego przedmiotem była kwestia przywrócenia terminu, a nie orzeczenie o niedopuszczalności odwołania, czy też umorzenie postępowania odwoławczego z powodu braku przymiotu strony.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. G. reprezentowana przez adwokata, powołując się na art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. zarzuciła temu wyrokowi:
- naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie art. 58 § 1 k.p.a.;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieustalenie, czy skarżącej w postępowaniu przed organami administracyjnymi przysługiwał status strony.
Wnosiła o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - w skardze błędnie użyto określenia "postanowienia", nie "wyroku".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono bezprawne pominięcie H. G. jako strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazano, wyłącznie fakt niedoręczenia decyzji – zawiniony przez organ, nie stronę – stanowił powód wniesienia odwołania po terminie. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień organu, dlatego termin powinien być przywrócony. Również, w przekonaniu skarżącej, w postępowaniu w przedmiocie żądania przywrócenia terminu powinno zostać wyjaśnione, czy skarżąca posiadała status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania wynikającą z wystąpienia przynajmniej jednej spośród sześciu przesłanek określonych w § 2 tego artykułu. Oznacza to, że sąd ten związany jest podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej i rola jego ogranicza się do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw zaskarżenia.
W sprawie niniejszej zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu, znajdującego podstawę w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak wyżej wskazano – zarzut ten obejmował naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.
Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Kwestionowany w skardze kasacyjnej wyrok sądu wydany został w dniu 28 czerwca 2004 r., a więc w okresie kiedy obowiązywała sąd procedura uregulowana przepisami obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ma to ten skutek, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, skarżący winien wskazać właściwy przepis wymienionej wyżej ustawy, który jego zdaniem został naruszony. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego wyłącznie przez sąd, a nie przez organy administracyjne. Skarga kasacyjna musi więc zawierać zarzuty skierowane przeciwko wyrokowi (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 – ONSAiWSA Nr 1/2004, poz. 12, wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1255/04 niepublikowany). Tymczasem w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., który to przepis dotyczy etapu postępowania administracyjnego, a nie sądowego i nie był przez sąd pierwszej instancji stosowany.
W przypadku uznania przez skarżącą, że sąd nie dostrzegł uchybień popełnionych przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, mających istotny wpływ na wynik sprawy, mogła ona zarzucić sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b" lub "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiego zarzutu w skardze kasacyjnej w sprawie niniejszej nie sformułowano.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia, czy skarżącej w trakcie postępowania przed organami administracyjnymi przysługiwał status strony – że ten ostatni nie był kwestionowany na żadnym etapie postępowania, mimo braku poszanowania w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uprawnień procesowych strony. Dlatego nie zachodziła potrzeba czynienia przez sąd ustaleń wskazanych w zarzucie niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Również nie może zostać uznany za trafny zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie art. 58 § 1 k.p.a.
Przede wszystkim, jak wyżej podkreślono – sąd administracyjny pierwszej instancji nie stosował wskazanego przepisu, który dotyczy przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym. Po wtóre – oddalając skargę na postanowienie z dnia 11 kwietnia 2002 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie czynił żadnych ustaleń odnośnie winy lub jej braku po stronie H. G., a wyłącznie podzielił ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, iż wniosek o przywrócenie terminu został złożony, gdy decyzja z dnia 9 marca 1999 r. była już ostateczna. Dlatego, a nie z powodu uznania winy skarżącej, wniosek został negatywnie rozstrzygnięty – przy ocenie uprawnienia strony pominiętej w postępowaniu do dochodzenia swoich praw na drodze wznowienia postępowania.
Ustalenia faktyczne sprawy są bezsporne – skarżąca została pozbawiona udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mimo niekwestionowania jej prawa strony. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a) zostało jej doręczone w dniu 15 marca 1999 r., podczas, gdy już dnia 9 marca 1999 r. została wydana decyzja w sprawie.
Obowiązek doręczenia stronom decyzji na piśmie wynikał z treści art. 109 § 1 k.p.a., a w przypadku inwestycji liniowych wprowadzonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których miały być zrealizowane takie inwestycje, należało przekazać informacje o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 46 ust. 1 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zmianami).
Skarżącej (tak jak i pozostałym osobom fizycznym) nie doręczono decyzji, ani informacji o jej wydaniu. Tych czynności nie zastępowało bowiem ogłoszenie w miejscach publicznych zastosowane przez organ pierwszej instancji.
W tej sytuacji i biorąc pod uwagę fakt doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji – H. G. będąca stroną postępowania (czego organy administracyjne nie kwestionowały) faktycznie została pozbawiona udziału w postępowaniu przed tym organem, a wydana decyzja stała się ostateczna. Zatem dochodzenie realizacji uprawnień procesowych strony możliwe było wyłącznie w drodze żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. na podstawie tej przesłanki, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w rozdziale 12 i 13 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O sposobie dochodzenia realizacji uprawnień procesowych strony w trybie wznowienia postępowania skarżąca była wielokrotnie informowana, poczynając od pierwszego postanowienia w tej sprawie – z dnia 3 stycznia 2000 r.
Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. Wznowienie bowiem postępowania otwiera ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując w nim udział uprzednio pominiętej stronie, a w razie wniesienia odwołania zapewnia udział w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Natomiast instytucja przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w przypadku pozytywnego skutku zapewniałaby stronie udział tylko w postępowaniu odwoławczym.
Z wyżej wskazanych względów skarga kasacyjna podległa oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270).