Uzasadnienie
W dniu 19 września 2003 r. Prezydent Miasta Torunia wydał decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Toruńskim Zakładom Materiałów Opatrunkowych S.A. z siedzibą w Toruniu pozwolenia na budowę "Centrum Dystrybucyjnego" na terenie położonym przy ul. [...] – [...] w Toruniu (znak decyzji: [...]).
Odpis powyższej decyzji został doręczony w dniu 22 września 2003 r. sąsiadce skarżącej E. P. – Pani J. H., która pokwitowała osobiście odbiór przesyłki, zobowiązując się do jej przekazania. W tym czasie E. P. przebywała za granicą. Po powrocie do Polski sporządziła w dniu 6 października 2003 r. odwołanie od w/w decyzji i wniosła je następnego dnia do Wojewody Kujawsko - Pomorskiego za pośrednictwem Prezydenta Miasta Torunia (składając pismo w Urzędzie Miasta Torunia).
W dniu 24 października 2003 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski wydał postanowienie nr [...], którym na mocy art. 123 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) stwierdził uchybienie przez E. P. terminu do wniesienia odwołania. Podniósł w szczególności, iż zgodnie z art. 129 § 1 kpa strona postępowania może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji w terminie 14 od dnia doręczenia jej odpisu. Skoro zaś w dniu 22 września 2003 r. doręczono sąsiadce skarżącej E. P. – Pani J. H. odpis decyzji, to termin do wniesienia od niej odwołania upłynął w dniu 6 października. Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata lub dorosłego domownika w domu może być zastosowane tzw. doręczenie zastępcze, które pociąga za sobą skutki doręczenia zwykłego. Równocześnie zauważył, iż w swoim odwołaniu E. P. nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego, o którym jest mowa w art. 58 kpa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy, wniesionej w dniu 25 listopada 2003 r., E. P. podniosła, że Wojewoda Kujawsko - Pomorski błędnie zastosował w sprawie przepis art. 43 kpa gdyż przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie stronie w dniu 22 września 2003 r. odpisu decyzji (wydanej przez Prezydenta Miasta Torunia). Skarżąca podkreśliła także, że doręczenie korespondencji stronie postępowania w trybie określonym w art. 43 kpa, aby mogło być uznane za prawidłowe musi spełniać określone w tym przepisie przesłanki, a mianowicie: a) adresat musi przebywać w mieszkaniu - choć w momencie doręczania przesyłki jest w tym mieszkaniu nieobecny; b) pismo przyjmuje za pokwitowaniem osoba wymieniona w art. 43 kpa oraz w kolejności w tym przepisie przewidzianej; c) osoba odbierająca pismo zobowiąże się do jego oddania adresatowi osobiście oraz d) na drzwiach mieszkania adresata doręczyciel winien zamieścić zawiadomienie o doręczeniu zastępczym dokonanym do rąk innych osób niż domownicy (tj. do rąk sąsiada lub dozorcy). W sytuacji natomiast, gdy Wojewoda Kujawsko – Pomorski nie stwierdził w toku postępowania, czy wszystkie powyższe wymogi doręczenia zastępczego zostały w niniejszej sprawie zachowane przez organ pierwszej instancji, postanowienie o stwierdzeniu upływu terminu do wniesienia odwołania jest obarczone błędem, polegającym na naruszeniu wskazanego przepisu k.p.a.
Według skarżącej listonosz doręczając sąsiadce przesyłkę nie umieścił na drzwiach mieszkania, ani w skrzynce pocztowej informacji, iż odpis decyzji znajduje się u sąsiadki J. H.. Ponadto skarżąca wskazała, iż odpis decyzji otrzymała od sąsiadki w dniu 6 października 2003 r. - po swoim powrocie do Polski. W konsekwencji zdaniem E. P., termin do wniesienia odwołania upływał dopiero 20 października 2003 r., nie zaś 6 października 2003 r., jak przyjął w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda.
W konkluzji skargi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Kujawsko – Pomorskiego i uznanie, iż odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Torunia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Toruńskim Zakładom Materiałów Opatrunkowych S.A. z siedzibą w Toruniu pozwolenia na budowę "Centrum Dystrybucyjnego" na terenie położonym przy ul. [...] w Toruniu (znak decyzji: WAiB-II7353/1152/03, WAiB-43/IV/03) zostało wniesione w terminie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie sąsiadka J. H. miała umocowanie do przekazywania korespondencji E. P., co zresztą już wcześniej czyniła w toku postępowania.
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Bd 3351/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 24 października 2003 r., stwierdzając, iż nie może być ono wykonane. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 39 k.p.a. statuuje zasadę oficjalności, według której organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, a potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Dla WSA fakt doręczenia skarżącej decyzji Prezydenta Miasta Torunia nie ulegał wątpliwości, z drugiej jednak strony Sąd jako wątpliwą ocenił ustaloną przez Wojewodę w postanowieniu datę doręczenia. Stwierdził bowiem, iż organ w postępowaniu nie udowodnił, że dochował wszystkie wymogi formalne, określone w art. 43 k.p.a., których wyłącznie łączne zaistnienie statuuje możliwość uznania pisma za doręczone w sposób zastępczy. Ponadto, zdaniem Sądu, organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie prowadził w zakresie okoliczności doręczenia skarżącej odpisu decyzji żadnych ustaleń, a w każdym razie nie dał im wyrazu w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Natomiast okoliczności, które zaistniały już po wydaniu zaskarżonego orzeczenia nie mogą mieć wpływu na kontrolę jego legalności w postępowaniu sądowym. W konsekwencji Sąd stwierdził naruszenie przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił je.
Od wyroku tego Toruńskie Zakłady Materiałów Opatrunkowych S.A. z siedzibą w Toruniu, działające za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika – radcy prawnego Waldemara Adamkiewicza złożyły w dniu 23 sierpnia 2004 r. skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci oświadczenia A. A. (osoby, która doręczała odpis decyzji Prezydenta Miasta Torunia), oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), poprzez jego nieuwzględnienie jako podstawy wyrokowania. Podkreślono, iż w toku postępowania przed WSA w Bydgoszczy skarżąca Spółka wniosła w dniu 2 czerwca 2004 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia A. A., tj. osoby, która doręczała decyzję Prezydenta Miasta Torunia sąsiadce E. P. – J. H.. Zdaniem Spółki wniosek ten nie został przez Sąd rozpoznany. Tym samym naruszony został przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi o możliwości przeprowadzenia przez wojewódzki sąd administracyjny na wniosek lub z urzędu uzupełniających dowodów z dokumentów, jeżeli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania, a jednocześnie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W sytuacji natomiast, gdyby WSA w Bydgoszczy oddalił złożony wniosek dowodowy o powołanie dowodu z dokumentu (oświadczenia A. A.), to zdaniem skarżącej Spółki, naruszyłby art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd wydając wyrok powinien opierać się na wszystkich dowodach zgromadzonych w sprawie.
E. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, iż sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził dowód z dokumentu przedstawionego przez skarżąca spółkę, ale uznał, iż nie ma on znaczenia dla sprawy. Oznacza to, iż jej zdaniem dowód został przez WSA w Bydgoszczy wzięty pod uwagę i oceniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jej istota sprowadza się do postawienia WSA w Bydgoszczy zarzutu naruszenia alternatywnie dwóch przepisów: albo art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a., Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – poprzez błędne oddalenie wniosku dowodowego strony, co miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, albo też – w razie stwierdzenia, że Sąd w ogóle nie rozważał kwestii zasadności złożonego przez pełnomocnika Toruńskich Zakładów Materiałów Opatrunkowych wniosku dowodowego – art. 133 § 1 p.p.s.a., przez pominięcie dowodu zgłoszonego w sprawie. Wyrok został bowiem wydany po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
W toku rozpatrywania przedstawionej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, iż WSA w Bydgoszczy rozważył zasadność złożonego wniosku dowodowego w ten sposób, iż uznał go za niedopuszczalny, a w konsekwencji podlegający oddaleniu. Wskazanie bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż to organ administracji publicznej – Wojewoda Kujawsko – Pomorski powinien przed wydaniem uchylonego postanowienia przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe (na okoliczność, czy doręczenie skarżącej E. P. odpisu decyzji Prezydenta Miasta Torunia w dniu było dokonane zgodnie z wymogami, o których jest mowa w art. 43 kpa, czy też nie), wyczerpuje obowiązek ustosunkowania się Sądu do wniosku dowodowego strony, złożonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji o naruszeniu przez WSA w Bydgoszczy w niniejszej sprawie wymogu z art. 133 § 1 p.p.s.a. mowy być nie może.
Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 106 § 1 p.p.s.a. zauważyć należy, iż zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten stanowi przejaw zasady, zgodnie z którą przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Możliwość jego zastosowania przez sąd w danej sprawie została przez ustawodawcę obwarowana przy tym koniecznością zaistnienia następujących przesłanek:
- dowód musi być dowodem z dokumentów. Zdaniem NSA takim dowodem z pewnością nie jest dowód z oświadczenia świadka w sprawie, które to oświadczenie zostało sporządzone na piśmie. Jest to bowiem nic innego, jak tylko dowód z zeznań świadka, które to zeznania zostały następnie utrwalone w formie pisemnej. Odmienna interpretacja, wyrażona w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika Toruńskich Zakładów Materiałów Opatrunkowych S.A., stanowi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego próbę ominięcia ograniczenia, wynikającego wprost w art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy przy tym wskazać, iż jak wynika z dotychczasowej linii orzeczniczej, omawiany przepis nie daje podstaw nawet do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (m. in. tak NSA w wyroku składu 7 sędziów z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt FSK 1/00, opublikowany w ONSA nr 1 poz. 1). Tym bardziej zatem jako niedopuszczalne należało ocenić próbę zgłoszenia przez stronę dowodu z "dokumentu", który de facto stanowił zeznania świadka.;
- dowód musi zostać zgłoszony na okoliczność, co do której istnieją poważne wątpliwości. Zauważyć przy tym należy, iż jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 października 2004 r. (niepublikowany, sygnatura akt FSK 1186/04), artykuł 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Aby przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów Sąd musi powziąć wątpliwość, o której w tym przepisie mowa. Tymczasem co do faktu, iż Wojewoda Kujawsko - Pomorski przed wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia 24 października 2003 r. nie przeprowadził postępowania dowodowego żadne wątpliwości w sprawie nie zachodzą. Oznacza to, iż słusznie WSA w Bydgoszczy przyjął, iż wymieniony powyżej organ administracji swoim działaniem (a raczej jego brakiem, w postaci nieprzeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego na istotną w sprawie, okoliczność, czy doręczenie E. P. odpisu decyzji Prezydenta Miasta Torunia spełniało wymogi określone w art. 43 kpa, czy też nie) naruszył art. 7 i 77 kpa.
- przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie może powodować nadmiernego przedłużenia postępowania. W niniejszej sprawie konieczność rozważania tej okoliczności należy ocenić jako pozbawioną znaczenia z uwagi na fakt, iż nie zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki, które warunkowałyby zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a., a o których była wyżej mowa.
Reasumując, aby można było ocenić jako zasadne żądanie pełnomocnika Skarżącej Spółki przeprowadzenia wnioskowanego dowodu musiałyby równocześnie zostać spełnione, omówione powyżej dwie przesłanki pozytywne, oraz jedna negatywna. Tymczasem zgłoszony przez stronę dowód nie tylko, iż nie był de facto dowodem z dokumentów (lecz dowodem z zeznań świadka, złożonych w formie pisemnej), ale także nie dotyczył kwestii co do których istniały w postępowaniu sądowoadministarcyjnym jakiekolwiek wątpliwości. W tej sytuacji, zawarty we wniesionej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA w Bydgoszczy art. 106 § 3 p.p.s.a. NSA uznał za niezasadny.
Zauważyć ponadto należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004 r. dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem postanowienia, wydanego przez Wojewodę Kujawsko - Pomorskiego, którym ten stwierdził uchybienie przez E. P. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Torunia. Jak ustalono, przed wydaniem rozstrzygnięcia Wojewoda nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które pozwalałoby stwierdzić, że sposób wykonania przez listonosza tzw. doręczenia zastępczego spełniał wymagania formalne, określone w art. 43 kpa. W konsekwencji, zdaniem WSA w Bydgoszczy, nie wiadomo na jakiej podstawie mógł organ ustalić taki, a nie inny termin do wniesienia przez E. P. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Torunia w przedmiocie pozwolenia na budowę "Centrum Dystrybucyjnego". Stąd też Sąd administracyjny pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez organ art. 7 i 77 kpa, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia w sprawie. Co za tym idzie Sąd zaskarżone postanowienie uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia (w niniejszej sprawie brak jest bowiem okoliczności które powinny przemawiać za jej szerszym rozpoznaniem) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż powyższy wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2004 r. w pełni odpowiada prawu. Jako niedopuszczalne należy bowiem ocenić wymaganie przez stronę postępowania, aby sąd, oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, wydane w postępowaniu administracyjnym, miał w toku postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzać istotne dla treści tego rozstrzygnięcia dowody, które to dowody powinien zgromadzić organ, zanim zaskarżone rozstrzygnięcie wydał. Sądy administracyjny sprawują bowiem co do zasady jedynie kontrolę nad legalnością działań organów i nie mogą przeprowadzać czynności, w tym postępowań dowodowych za te organy. Stwierdzenie, iż organ naruszył prawo przy wydawaniu rozstrzygnięcia powinno pociągać za sobą zatem skutek w postaci uchylenia takiego wadliwego rozstrzygnięcia, po to, aby w powtórnym postępowaniu możliwe było skorygowanie nieprawidłowości, a jednocześnie, aby strona niezadowolona z wydanego powtórnie w sprawie rozstrzygnięcia nie została pozbawiona prawa do jego zaskarżenia.
Mając na względzie powyższe rozważania, zdaniem NSA zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Nie ma ponadto podstaw, które powodowałyby konieczność zmiany lub uchylenia zaskarżonego wyroku niezależnie od podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.).