Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. oddalił skargę M. H., B. K. – P. i G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie dnia 16 lipca 2002 r. Nr SKO.OŚ.41/1309/2002 i SKO.OŚ.41/1344/2002, przyjmując następujący stan faktyczny sprawy:
Wójt Gminy Mielno, decyzją z dnia 6 czerwca 2002r.
po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" Spółki z o.o. w Koszalinie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę budynku pensjonatowego wraz z przyłączami na działce nr [...] w Unieściu przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzję tę utrzymało w mocy, a w ocenie organów obu instancji zamierzona inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja miała być zlokalizowana na terenie oznaczonym - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mielno-Unieście, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Mielno Nr XV/96/92 z dnia 4 lutego 1992r. ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. Koszal. Nr 3, poz. 28 ze zm. - symbolem E 7,MP "Teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania. Możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych uwarunkowana przestrzeganiem ustaleń ogólnych planu". Ustalenia ogólne w zakresie kształtowania zabudowy stanowią, że "dla zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej ustala się nieprzekraczalną wysokość zabudowy 3 kondygnacje naziemne. Wskazanie stosowania dachów wysokich w strefie kondygnacji. Na działkach do 1 000m2 - 20 %." Sąd przyjmuje, że bezsporne jest, iż działka Nr [...] usytuowana jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...].
Analizując przyjęty stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdza, że wobec określonej w zapisach planu funkcji dla tego trenu, planowana inwestycja budowy budynku pensjonatowego wraz z przyłączami jest zgodna z zapisem planu. Sąd podnosi, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż taki zapis planu oznacza, że działka nr [...] stanowi uzupełnienie "terenu zabudowy pensjonatowej" w odniesieniu do działki nr [...] zabudowanej budynkiem wolnostojącym i nie jest możliwa na działce Nr [...] zabudowa pensjonatowa. Podkreśla Sąd pierwszej instancji, że niedopuszczalna jest rozszerzająca lub zawężająca interpretacja tekstu planu, ograniczająca właściciela w zagospodarowaniu swej nieruchomości w zakresie szerszym niż wynika to wprost z treści planu i obowiązujących przepisów prawa.
sygn. akt OSK 1836/04
W konkluzji Sąd przyjmuje, że skoro w planie zagospodarowania przestrzennego danego obszaru planistycznego brak jest zapisu zakazującego nowej zabudowy pensjonatowej, a ustalenia realizacyjne dla tego terenu brzmią "teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania", to przyjąć należy, że obie działki nr [...] stanowią teren zabudowy pensjonatowej a nie tylko działka nr [...]. Zakaz zabudowy pensjonatowej na danym obszarze powinien być wyrażony wprost. Brak takiego zakazu w planie i oznaczenie danego obszaru terenem zabudowy pensjonatowej nie mogą powodować odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu dla inwestycji o takim charakterze tj. budowy budynku pensjonatowego.
Odnośnie zarzutu skarżącego, że z uwagi na powierzchnię 350 m na działce nr [...] nie może zostać wybudowany pensjonat, to w ocenie Sądu zarzut ten będzie mógł mieć znaczenie dopiero na etapie opracowania dokumentacji technicznej, w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Zarzuty dotyczące niezgodności z prawem decyzji Wójta Gminy Mielno z dnia 2 grudnia 1999r. zatwierdzającej podział nieruchomości w wyniku, którego powstały dwie działki: zabudowana nr [...] o pow. 0,0471 ha i niezabudowana nr [...] o pow. 0,0350 ha nie mogą być, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w tym postępowaniu rozpatrzone. Powołana decyzja jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie postępowania nadzwyczajnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, wniósł M. H.. W skardze kasacyjnej zarzuca się:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w szczególności:
- art.3 pkt. 2 oraz art. 42 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r Nr 15, poz.139 ze zm.) przez odesłanie kwestii naruszenia praw podmiotowych skarżącego do ewentualnej ochrony w przyszłym postępowania o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 5 ust 2 Prawa budowlanego
- art. 1 ust. 1 i 2 pkt. 1,2,3 i 5, art.9 ust 1 art. 10 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy przez całkowite pominięcie zgłaszanych przez skarżącego w dotychczasowym postępowaniu zastrzeżeń dotyczących zagrożeń w naruszeniu ładu urbanistycznego, krajobrazowego i przyrodniczego w związku z bezpośrednim sąsiedztwem planowanej inwestycji obok głównego wejścia na plażę przy wydmie morskiej w Unieściu,
- art. 40 ust. 1, 3 i 5 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 106 KPA przez nie zaciągnięcie wymaganej prawem opinii t.j. stanowiska dyrektora właściwego urzędu
- sygn. akt OSK 1836/04 morskiego.
- art.46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie sprzeczności wydanych decyzji administracyjnych z normatywnymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego powodującymi nieważność decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania.
- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie pominięcie w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego art. 145 § 1 pkt. 6 kpa w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi Mieczysława Huberta i innych.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym 15,00 zł. tytułem opłaty za pełnomocnictwo oraz koszty zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Naruszenie prawa materialnego pełnomocnik skarżącego upatruje gównie w tym, że Sąd nie dostrzega, iż planowana inwestycja w znacznym stopniu ograniczy lub spowoduje konieczność zaniechania przez skarżącego prowadzenia pensjonatu z powodu całkowitego jego zasłonięcia przez planowany nowy obiekt pensjonatowy. Powyższe powoduje, że doszło do naruszenia praw podmiotowych skarżącego przez nieuwzględnienie jego interesu prawnego co skutkować może pozbawieniem go prawa do pobierania przychodów z własności działki [...] zabudowanej domem pensjonatowym. Nadto zarzuca się, że nie bierze Sąd pod uwagę zgłaszanych przez skarżącego w dotychczasowym postępowaniu zastrzeżeń dotyczących zagrożeń w naruszeniu ładu urbanistycznego, krajobrazowego i przyrodniczego w związku z bezpośrednim sąsiedztwem planowanej inwestycji obok głównego wejścia na plażę przy wydmie morskiej w Unieście.
Naruszenie art. 40 ustawy o planowaniu przestrzennym skarżący uzasadnia tym, że organ pierwszej instancji jak też Kolegium Odwoławcze w swych decyzjach powołują się odpowiednio na art. 40 ust. 1 i 3 lub na cały artykuł 40 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ale w uzasadnieniach przedmiotowych decyzji jak też w wyroku WSA nie wskazano w jakim zakresie i z kim uzgadniano zaskarżone wcześniej decyzje. Skarżący jedynie przypuszcza, że działka inwestorów nr [...] była i znajduje się obecnie w pasie technicznym, bądź w pasie ochronnym ustanowionym przed 6 czerwca 2002 r. zgodnie z art. 36 ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i sygn. akt OSK 1836/04 administracji morskiej (Dz. U. Nr 32, poz. 131).
Zdaniem skarżącego uwadze organów samorządowych jak też Sądu uszła i nie została uwzględniona okoliczność, że plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mielno - Unieście nie zezwalał na realizację budowy dla terenu E 7 MP budynku mieszkalno -pensjonatowego wolnostojącego na powierzchni mniejszej jak 450 m2. Ponieważ do planu jako prawa miejscowego przyjęto powyższy normatyw, to tym samym zbędne było wprowadzanie z uwagi na znane powierzchnie działek na powyższym terenie zakazu ich podziału. Ponieważ w powyższym zakresie plan zagospodarowania tego terenu nie był później zmieniany - wydane warunki stoją w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego.
Wątpliwości skarżącego budzi również przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji postępowanie dowodowe dotyczące prywatnej opinii z dnia 7 sierpnia 2002 r. gdzie Sąd zasadniczo odniósł się, jak podaje skarżący, do poruszanych w opinii kwestii wybiórczo. Zdaniem strony skarżącej przeprowadzenie pomimo braku wniosku strony bezpośredniego przesłuchania autora opracowania niewątpliwie przyczyniłoby się do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z interesem wszystkich występujących stron. Sposób przeprowadzenia tego dowodu również wskazuje na możliwość naruszenia art. 141 § 4 powyższej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nadto pełnomocnik skarżącego podnosi zarzuty dotyczące ostatecznej decyzji Wójta Gminy Mielno dotyczącej podziału nieruchomości.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" Spółka z o.o. w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania nie zgadza się z zarzutami skargi kasacyjnej i wskazuje na ich -jego zdaniem - bezpodstawność. Co do zarzutu dotyczącego rzekomego określenia minimalnej powierzchni działki pod zabudowę pensjonatową w planie miejscowym podnosi: "Bezpodstawnym jest zarzut, że na przedmiotowej działce nie można wybudować budynku pensjonatowego gdyż ustalenia planu nie dopuszczają takiej zabudowy bo nie ma możliwości spełnienia normatywów obowiązujących w budownictwie dla budynku pensjonatowego bowiem sam zapis planu wyraźnie dopuszcza 30 % zabudowy na działkach do 1000 m2 a 20% na działkach większych. Nie ma nigdzie mowy o dolnej granicy wielkości działki."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w aktach sprawy jest wprawdzie wyrys z mapy sytuacyjno- wysokościowej ale nie był on przedmiotem ustaleń w czasie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ani sądowego. Nadto z wyrysu tego nie sygn. akt OSK 1836/04 można się zorientować jak przebiegają linie rozgraniczające teren inwestycji, które stosownie do art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) powinny być wyznaczone na mapie w stosownej skali. Jest to podstawowa sprawa, bowiem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że dopiero postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę pozwoli na usytuowanie zamierzonego celu inwestycyjnego. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu takie linie powinny być wyznaczone w odpowiedniej skali, bo to już na tym etapie pozwala na stwierdzenie, czy planowana inwestycja nie będzie zagrażała interesom osób trzecich.
W tym miejscu celowe jest zwrócenie uwagi także na zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej a dotyczący intensywności zabudowy działki nr [...], która według postanowień planu zagospodarowania przestrzennego nie może przekraczać 30 % zabudowy. Także ta kwestia nie była przedmiotem badań w postępowaniu administracyjnym, a Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął, że zarzut ten będzie miał dopiero znaczenie na etapie opracowania dokumentacji technicznej. Zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest podstawową sprawą dla decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zapis o intensywności zabudowy jest uwidoczniony w planie miejscowym, a zatem nie może być "odkładany" do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę ale winien być przedmiotem ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 40 ust. 4 pkt. 5 poprzez nie uzyskanie stanowiska dyrektora właściwego urzędu morskiego, w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, ochronnego, morskich portów i przystani, co powinno nastąpić w trybie art. 106 kpa. Wprawdzie decyzja zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przywołuje przepis art. 40 (bez wyszczególnienia punktów) ale w aktach sprawy nie ma stosownego postanowienia. Z ustaleń jakie wynikają z akt sprawy można wnioskować natomiast, że cel inwestycyjny ma być realizowany nieopodal wydm a zatem w obszarze pasa ochronnego. W każdym razie kwestie te należało zbadać i wyjaśnić. Wprawdzie zarzut ten pojawia się dopiero w skardze kasacyjnej, to jednak sąd pierwszej instancji miał obowiązek sprawdzić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji szczególnie gdy przytacza się w niej art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. To samo dotyczy zarzutu z art. 40 ust. 4 pkt 3 (decyzje uzgadnia się z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej, w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych - zgodnie z odrębnymi przepisami).
sygn. akt OSK 1836/04
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.