Uzasadnienie
OSK-184/04
Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia 11 lipca 2002 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 18 czerwca 2002 r. odmawiające wydania zaświadczenia Małgorzacie M. o uznaniu dyplomu Międzynarodowej Akademii Zarządzania Personelem w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku psychologa
Po rozpoznaniu skargi Małgorzaty M. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 listopada 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2003 r. I SA 1883/02, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie tegoż Ministra z dnia 18 czerwca 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w myśl art. 217 par. 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w uzgodnionym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, a wynika to z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu /art. 218 par. 1 Kpa/.
Odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie stosownie do art. 219 Kpa.
Zdaniem Sądu Minister Edukacji Narodowej, odmawiając wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. za równoważny z dyplomem polskim ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku psychologia naruszył prawo materialne i procesowe. Przepis art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ w kwestiach uznawania dyplomów i tytułów zawodowych uzyskanych za granicą za równoważne z dyplomami i tytułami zawodowymi nadawanymi w Kraju odsyła do umów międzynarodowych.
Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1975 r., a ratyfikowana przez Polskę /Dz.U. 1975 nr 5 poz. 28 i 29/ a także ratyfikowana przez ówczesny Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, w art. I ust. 2 nakazuje uznawać za równorzędne na terytoriach wszystkich umawiających się Państw wszystkie wydawane na terytorium każdego z nich dokumenty o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu /uniwersytetów, politechnik i specjalistycznych instytutów typu uniwersyteckiego/ lub wydziałów uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Konwencja ta ma zastosowanie do czasu zawarcia umowy między tym krajem w kwestiach uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych jak i dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, co uzgodniono Protokółem między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy sporządzonym 18 maja 1992 r. W ramach art. 218 par. 2 Kpa Minister zdaniem Sądu mógł prowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w zakresie ustalenia identyczności przedstawionego dyplomu ukończenia szkoły, typu szkoły lub wydziału w aspekcie uprawnień posiadacza dyplomu ukończenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. do ubiegania się o stopień naukowy. W wyniku postępowania Minister ocenił, iż dyplom przedstawiony przez Małgorzatę M. jest zgodny ze wzorem państwowym obowiązującym uczelnie ukraińskie, zaś sama uczelnia posiada wymagany w tym kraju najwyższy - czwarty stopień akredytacji, dający prawo do wydawania dyplomów specjalisty i magistra, które umożliwiają ich posiadaczom ubieganie się o stopień naukowy, a zatem spełniają warunki do uznawania ich w Polsce za równoważne z dyplomem magistra. Minister Edukacji Narodowej i Sportu odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego równoważność dyplomu ukończenia szkoły wyższej w K. z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych z tego powodu, iż wydany przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w K. dyplom poddał badaniu w aspekcie zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym i ocenił, że przyjęty przez tę uczelnię system kształcenia nie jest zgodny z przepisami powołanej ustawy, a to narusza przepisy Konwencji Praskiej z dnia 7 czerwca 1972 r., jak i zasady postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 par. 2 Kpa.
Skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2003 r. złożył Prokurator Krajowy zarzucając naruszenie prawa materialnego art. I ust. 2 Konwencji sporządzonej w Pradze z dnia 7 czerwca 1972 r. /Dz.U. 1975 nr 5 poz. 28/ w zw. z art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 12 września o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ - przez niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania - art. 218 par. 2 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 8, art. 73 par. 2 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w zw. z art. 102 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prokurator Krajowy podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał na pierwszeństwo przepisów ratyfikowanej umowy międzynarodowej przed ustawą, wynikające z art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, lecz Sąd nie uwzględnił drugiego członu tego przepisu stwierdzającego, że takie pierwszeństwo następuje wówczas, gdy przepisów ustawy nie da się pogodzić z umową międzynarodową. Zgodnie zaś z art. 8 Konstytucji - jej przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami nawet ratyfikowanych umów międzynarodowych i stosuje się je bezpośrednio, jeżeli Konstytucja nie stanowi inaczej. Obywatel polski, który uzyskałby dyplom ukończenia polskiej wyższej uczelni, która w myśl przepisów o szkolnictwie wyższym, nie byłaby taką uczelnią lub nie posiadałaby uprawnień do wydawania dyplomów, nie miałby uprawnienia do posługiwania się takim dyplomem i korzystania ze związanych z posiadaniem dyplomu ukończenia szkoły wyższej uprawnień. Prokurator nadto podniósł, że postanowienie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego, co oznacza, że mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, zawarte w art. 7, 8 i 9 Kpa. Międzyregionalna Akademia Zarządzania Personelem w K. nigdy nie ubiegała się o zgodę Ministra Edukacji Narodowej i Sportu o otwarcie zamiejscowej jednostki organizacyjnej z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Działalność zatem prowadzona w W. o nazwie - Centrum Kształcenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. - została podjęta z naruszeniem przepisów i jest nielegalna. Osoby ubiegające się o uznanie dyplomu za równoważny dyplomu ukończenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem z polskim dyplomem magistra na kierunku psychologia - nie odbyły studiów nawet w Centrum Kształcenia tejże uczelni w pełnym wskazanym w dyplomie czasie.
Brak podstaw zatem do twierdzenia, aby Minister naruszył przepisy postępowania, a w szczególności art. 218 par. 2 Kpa. Zdaniem Prokuratora nie można także podzielić poglądu Sądu, co do interpretacji przepisów Konwencji sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych /Dz.U. nr 39 poz. 443 ze zm./ w art. 2 pkt 3 stanowi, że związanie umową międzynarodową obejmuje czynności przewidziane w prawie międzynarodowym, a w szczególności Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. /Dz.U. 1990 nr 74 poz. 439/, której Rzeczpospolita Polska stała się stroną, Z kolei Konwencja wiedeńska w art. 31-33 wskazuje zasady interpretacyjne, według których traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle przedmiotu i celu a nadto można się odwoływać do uzupełniających środków interpretacyjnych łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu lub okolicznościami jego zawarcia /art. 32/. Nie można zatem interpretować umowy międzynarodowej w oderwaniu od okresu w jakim została zawarta i ratyfikowana, a tym samym uwarunkowań prawnych, do jakich jej postanowienia się odnoszą.
W dacie zawierania umowy /1972 r./ jej ratyfikacji /1975 r./ zgodnie z przepisami ustawy z 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. 1969 nr 4 poz. 31 ze zm./ oraz ustawy z dnia 12 września 1982 r. o szkolnictwie wyższym, a także ustawy z dnia 12 września 1990 r. szkolnictwie wyższym, która obowiązywała w dacie sporządzenia Protokółu z dnia 18 maja 1992 r. między Rządami obu Krajów dotyczącymi stosowania Konwencji z 1972 r. nie przewidywano tworzenia na terytorium danego państwa uczelni innych państw, czy też możliwości tworzenia jednostek uczelni takich państw. Żadne zatem z umawiających się Państw sygnatariuszy Konwencji ustalając tekst nie brało pod uwagę, iż może zaistnieć sytuacja, że kształcenie studentów danego państwa będzie odbywało się w całości w innym państwie i dojdzie do wydania dyplomu uczelni, mimo faktycznego odbycia studiów poza nią.
Sąd nie wskazał na konieczność przyjętych przez Ministerstwo reguł interpretacyjnych przepisów Konwencji.
Z tych względów zdaniem Prokuratora skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do regulacji art. 102 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ w sprawach, w których Sąd Najwyższy umorzy postępowanie z wniosku o rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o tym Sądzie /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nierozpoznaną do dnia 1 stycznia 2002 r., strona może w myśl przywołanej wyżej ustawy wnieść, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia Sądu Najwyższego o umorzeniu postępowania, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/.
Na tej podstawie, w związku z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2004 r. /III RN 124/03/ umarzającym postępowanie z wniosku Prokuratora Krajowego o rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2003 r. /I SA 1884/02/, uchylającego postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 lipca 2002 r., odmawiające Zuzannie B. wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych, Prokurator Krajowy, pismem procesowym z dnia 26 lutego 2004 r., wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od przywołanego wyżej wyroku NSA. Mając to na uwadze oraz uwzględniając, iż działający na prawach strony Prokurator z uprawnieniami jak strona, łącznie z prawem wniesienia skargi kasacyjnej, oparł skargę o ustawowe wymagania, wskazując w szczególności podstawy kasacji oraz formułując żądanie zmiany zakwestionowanego wyroku NSA, należało uznać wniesioną skargę kasacyjną za dopuszczalną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę podzielił jej zarzuty co do naruszenia, w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Sąd, wyrokując w sprawie w dniu 3 stycznia 2003 r., a priori założył, że dyplom jaki uzyskała Zuzanna B. w Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w K. jest dyplomem /dokumentem/, do którego zastosowanie mają przepisy Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r., ratyfikowanej m.in. przez Polskę /Dz.U. 1975 nr 5 poz. 28/, zwanej dalej Konwencją praską. Tymczasem z przepisów Konwencji praskiej nie wynika, że wszystkie - bez wyjątku - dyplomy, wydane na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane za równorzędne. Już z redakcji art. I ust. 2 Konwencji wynika, że za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane dyplomy /dokumenty/ o ukończeniu szkół wyższych typu uniwersyteckiego lub politechnicznego, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Nadto uznawać za równorzędne można - w myśl redakcji art. I ust. 2 Konwencji - dyplomy /dokumenty/ o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu. Jeżeli tak, to zobowiązanie wynikające z art. I ust. 2 Konwencji praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw wszystkich dyplomów /dokumentów/ o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, że chodzi o te wszystkie dyplomy, które spełniają wymogi Konwencji. To zaś oznacza obowiązek oceny czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem /dokumentem/ wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wówczas, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji.
Takiej oceny w sprawie nie dokonano. Co prawda, Minister Edukacji Narodowej i Sportu, wydając postanowienie odmawiające Zuzannie B. uznania przedłożonego przez nią dyplomu za równorzędny z dyplomem polskim, przeprowadził określone postępowanie wyjaśniające, z powołaniem się na przepis art. 218 par. 2 Kpa, ale było to postępowanie w większej mierze nastawione na wyjaśnienie sposobu, metod i treści nauczania w przedmiotowej uczelni ukraińskiej, co z kolei zasadnie zakwestionował Sąd w skarżonym wyroku z dnia 3 stycznia 2003 r., jako że kwestie te rzeczywiście pozostają w samodzielnej gestii uczelni, czyniąc nieuprawnionymi działania organu administracji w tej mierze. Sąd przeszedł natomiast do porządku nad tym, iż Minister Edukacji Narodowej i Sportu, prowadząc postępowanie w sprawie, nie ustalił podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie czy uzyskany przez Zuzannę B. dyplom jest dyplomem /dokumentem/ w rozumieniu przepisów Konwencji praskiej; innymi słowy czy Konwencja ta znajduje zastosowanie w sprawie.
W tym celu należało ustalić - przeprowadzając stosowne postępowanie wyjaśniające, w myśl regulacji art. 218 par. 2 Kpa - rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądzić czy do tego rodzaju studiów znajdują zastosowanie przepisy Konwencji praskiej. Jeżeli zatem były to studia w systemie kształcenia na odległość, jak utrzymuje Zainteresowana, a z materiałów sprawy nie wynika, aby ta istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność została wyjaśniona, to wówczas rodzi się pytanie czy Umawiające się Państwa sporządzając Konwencję, miały na uwadze ten rodzaj studiów. W dacie sporządzania Konwencji studia na odległość nie były przecież studiami powszechnie występującymi - jeżeli w ogóle występowały ówcześnie w praktyce akademickiej - a już z pewnością dotyczyło to studiowania na odległość przekraczającego granice państw.
Ma zatem rację Prokurator Krajowy podnosząc, iż nie bez znaczenia dla uznania dyplomu uczelni zagranicznej wydanego przez państwo - stronę Konwencji praskiej, pozostają uwarunkowania, w jakich następowało jej sporządzanie. I choć kryterium to nie może być odnoszone w jednakowym stopniu do każdej umowy międzynarodowej, to w niniejszym przypadku fakt ten mógł mieć znaczenie w sprawie. To, że Konwencja, o której mowa, została sporządzona w 1972 r., a więc przed ponad trzydziestu laty w innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy, rzeczywiście nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów Konwencji. Ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw - sygnatariuszy Konwencji, a granice te były trudne do przekroczenia. W konsekwencji zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie /pobieranie nauki/ na obszarze innego, było co do zasady utrudnione, wręcz niemożliwe. Tak samo jak studiowanie na odległość, wobec ówczesnych prostych środków łączności, podlegających nadto w kontaktach międzynarodowych daleko idącej kontroli poszczególnych państw sygnatariuszy Konwencji. Nie można zatem jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji, w tym ówczesne władze PRL, wyrażały wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia szkoły, w tym wyższej, na terytorium państwa - sygnatariusza Konwencji. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Również analiza zachowanych materiałów przygotowawczych do Konwencji, znajdujących się w materiałach sprawy, nota bene dość bogatych ze względu na rolę Polski jako depozytariusza przedmiotowej umowy międzynarodowej, nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem Umawiających się Państw było wzajemne uznawanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw.
Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. /Dz.U. 1990 nr 74 poz. 439/,oraz przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych /Dz.U. nr 39 poz. 443 ze zm./. I mimo, że zarówno ta ustawa jak i ww. Konwencja weszły do porządku prawnego RP już po ratyfikowaniu przez Polskę Konwencji praskiej, to ustalenia Konwencji wiedeńskiej, do której odsyła ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r., zawierają w tej mierze uniwersalne zasady interpretacji umów międzynarodowych i jako takie mogą i winny znaleźć zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez Sąd. Stosownie do art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej, traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu /art. 31 ust. 1/, a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia /art. 32/.
Jeżeli zatem w niniejszej sprawie, ze skargi kasacyjnej Prokuratora Krajowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez Sąd, wyrokujący w dniu 3 stycznia 2003 r., przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie naruszenie prawa materialnego /art. I ust. 2 Konwencji praskiej/ przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, to był zobowiązany do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 par. 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.