Uzasadnienie
OSK 1863/04
Wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. II SA/Lu 1603/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Artura S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia 26 listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filia Nr 5 w L., w przedmiocie nie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego Arturowi S. za okres od 1 października 2002 r. do 31 stycznia 2003 r.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podniosło, że skarżący złożył wniosek o ustalenie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 18 marca 2003 r., załączając jednocześnie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 6 marca 2003 r. wydane na wniosek z dnia 28 listopada 2003 r. Zasiłek pielęgnacyjny przyznany został Arturowi S. zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, tj. począwszy od miesiąca, w którym powstało prawo do zasiłku, jednak za okres nie dłuższy niż jeden miesiąc wstecz od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. Wobec uregulowania prawnego zawartego w wyżej cytowanym przepisie nie mogła być wydana decyzja o innej treści, opartej na informatorze ZUS, a więc komentarzu wykraczającym poza uregulowania zawarte w przepisach.
W skardze do Sądu z dnia 24 grudnia 2003 r. Artur S. wnosi o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 listopada 2003 r. i uwzględnienie jego roszczenia o wypłatę zaległego świadczenia za okres od 1 października 2002 r. do 31 stycznia 2003 r.
W uzasadnieniu skargi Artur S. podniósł, iż przedmiotowa decyzja wydana została z rażącą obrazą obowiązującego prawa, polegającą na dowolnej ocenie materiału dowodowego i opieraniu się tylko na przepisach prawa niekorzystnych dla niego.
Powołał się także na interpretację przepisów zawartą w Informatorze ZUS, z którego wynika, iż w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności - za datę złożenia wniosku o zasiłek przyjmuje się datę zgłoszenia w powiatowym zespole do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Warunkiem uznania daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności za datę złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny jest zachowanie 14-dniowego terminu od dnia uprawomocnienia się orzeczenia - na złożenie u płatnika zasiłku wniosku wraz z orzeczeniem. Skarżący podnosi, że spełnił wszystkie te warunki.
Oddalając skargę Artura S. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych zasiłek m.in. pielęgnacyjny wypłaca się poczynając od miesiąca, w którym powstało prawo do zasiłku, jednak za okres nie dłuższy niż jeden miesiąc wstecz od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt zaliczenia skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w dniu 6 marca 2003 r. z jednoczesnym ustaleniem, że niepełnosprawność istniała przed 16 rokiem życia, a także fakt złożenia wniosku o ustalenie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 18 marca 2003 r.
Skoro, zatem wniosek taki wpłynął w marcu, to zgodnie z brzmieniem powołanego wyżej przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. - o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. przyznał skarżącemu świadczenie od miesiąca lutego 2003 r.
Tak więc, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Artura S. i na podstawie ustawy art. 173 par. 1 i 2 oraz 175 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył go w całości.
Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:
- naruszaniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych,
- naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1, art. 3 oraz 145 par. 1 oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezbadane, czy organ administracji- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w toku rozpoznania sprawy i wydania decyzji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie oddalenie skargi warunkujące utrzymanie niezgodnej z prawem decyzji w mocy,
- naruszenie art. 32 Konstytucji przez naruszenie zasady równości wszystkich wobec prawa wskutek zastosowania odmiennej interpretacji przepisu art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy wobec skarżącego niż stosowana w stosunku do innych obywateli.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przyznanie skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2002 r. do 31 stycznia 2003 r., alternatywnie wnosząc, na podstawie art. 185 par. 1 cytowanej ustawy o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej odwołując się do stwierdzeń zawartych w zaskarżonym wyroku podkreślono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pominął kwestię interpretacji przepisu, zawarta w Informatorze ZUS, a zatem powszechnie stosowaną przez organy administracji wobec przeciętnych obywateli korzystających z omawianego świadczenia, zgodnie, z którą, za datę złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny wraz z załączonym orzeczeniem o niepełnosprawności, przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy jednoczesnym zachowaniu 14- dniowego terminu od dnia uprawomocnienia się orzeczenia na złożenie u płatnika zasiłku wniosku wraz z orzeczeniem. Jako, że Artur S. wypełnił wszelkie, wymagane dla ogółu wnioskodawców warunki, zaś wniosek o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności złożył w dniu 28 listopada 2003 r. należało, w myśl art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy, przyznać mu świadczenie od miesiąca października 2002 r.
Niemniej jednak, jak należy wnioskować z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd orzekając w sprawie, podobnie jak poprzednio organy administracyjne, ograniczył swoje rozważania do literalnej treści przepisu, pomijając okoliczność, że na stan faktyczny niniejszej sprawy składa się także złamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Nie dostrzegł, iż najpierw nie przyznając skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2002 r. do 31 stycznia 2003 r., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filia Nr 5 w L. a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymując tę decyzję, bezzasadnie zróżnicowali jego sytuacje prawną.
Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nie budzi, zatem wątpliwości słuszna teza wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r. /III ARN 28/90 - OSP 1992 nr 3 poz. 56/, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracyjnych jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeżeli nie tożsamej treści. Organ administracji może na podstawi decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawi konkretnie sformułowanych przesłanek wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli.
W obliczu powyższych rozważań stwierdzono, że Sąd nie wywiązał się ze spoczywającego na nim, na mocy art. 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązku kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Sąd powinien był zbadać nie tylko zgodność z prawem zaskarżonego aktu oraz ocenić poczynione w jego uzasadnieniu uwagi, co do faktów, przepisów prawa ich zastosowania oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Tymczasem skupił się on jedynie na literalnej analizie przepisu, co niewątpliwie pozostało w bezpośrednim związku z treścią rozstrzygnięcia. Doprowadziło to, bowiem, do niedostrzeżenia, że organ administracyjny naruszył art. 7 i 77 Kpa, a w rezultacie do obrazy przepisu art. 145 par. 1 oraz 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi warunkujące utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego- wykazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym pracownikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna pełnomocnika Artura S. oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych /Dz.U. 1998 nr 102 poz. 651 ze zm./ oraz naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1, 3 oraz 145 par. 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Ponadto zarzucono również naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Główny zarzut skargi dotyczy błędnej wykładni art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych. Niewątpliwie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, o jakim mowa w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej.
Przepis art. 28 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych statuuje zasadę, że zasiłek rodzinny, pielęgnacyjny i wychowawczy wypłaca się poczynając od miesiąca, w którym powstało prawo do zasiłku, jednak za okres nie dłuższy niż jeden miesiąc wstecz od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek.
Z wykładni językowej tego przepisu, w sposób niewątpliwy wynika, iż zasiłek rodzinny, pielęgnacyjny i wychowawczy wypłaca się od miesiąca, w którym powstało prawo do takiego zasiłku, jednakże nie można wypłacić go za okres dłuższy jak tylko jeden miesiąc wstecz, od miesiąca, w którym zgłoszono ten wniosek.
Skoro skarżący, jak prawidłowo podkreślił w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu 6 marca 2003 r., zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z jednoczesnym ustaleniem, że niepełnosprawność istniała przed 16 rokiem życia, a wniosek o ustalenie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego zgłoszony został w dniu 18 marca 2003 r., to zasadnie przyjęto, iż można było przedmiotowe świadczenie przyznać skarżącemu wyłącznie od miesiąca lutego 2003 r., a więc tylko miesiąc wstecz od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.
Zarzut skargi kasacyjnej pominięcia interpretacji wskazanego wyżej przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, zawartej w informatorze ZUS, a zatem, jak wyjaśniono powszechnie stosowanej przez organy administracji wobec przeciętnych obywateli korzystających z omawianego świadczenia, jest nieusprawiedliwiony.
Zamknięty katalog aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej pomieściła w art. 87 ust. 1 i 2, wskazując, iż są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Interpretacja przepisów prawa, zawarta w Informatorze ZUS, nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i tym samym nie może stanowić podstawy jakichkolwiek decyzji organów administracji.
Organ orzekający władczo na podstawie ustawy powinien oprzeć interpretacje stosowanej normy na rezultatach wykładni językowej i dopiero, gdy ta prowadzi do niedających się wątpliwości, powinien korzystać z wykładni systemowej i dopiero, gdy ta nie daje rezultatu to wolno posłużyć się wykładnią funkcjonalną.
Jednakże wykładnia językowa omawianego wyżej przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do prawidłowości wykładni art. 28 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Nie można zarzucić w tym wypadku błędnej wykładni ww. przepisu. Tym samym brak jest w tej sytuacji uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że oddalając skargę strony Sąd w tej sprawie naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy procedury.
Ponadto należy wyraźnie zaakcentować, iż przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej można powoływać w zarzutach skargi kasacyjnej, o ile zostały naruszone w sposób bezpośredni przez Sąd. Wskazany przepis Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnosi się do postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, albowiem odniesiono go do zarzutu nieuwzględnienia interpretacji przepisów przedstawionej przez ZUS, a tym samym nie można powyższego zarzutu odnieść do naruszenia tego przepisu przez Sąd; choć w okolicznościach tej sprawy czynienie takiego zarzutu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jest także nieusprawiedliwione.
Wobec powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też, kierując się treścią art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, oddalono wniesioną skargę kasacyjną.
Orzeczenie o kosztach oparte zostało na podstawie art. 205 par. 2 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z par. 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.