Uzasadnienie
OSK 1874/04
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Rady Miejskiej w Chorzowie, i uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 listopada 2003 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Z. M..
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Radny Z. M. jako lekarz prowadził działalność w formie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w lokalu użytkowym wynajętym od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. Styczyńskiego w Chorzowie, którego organem założycielskim jest gmina. Wobec tego zdaniem Wojewody, radny prowadził działalność gospodarczą, z wykorzystaniem mienia gminnego i naruszył zakaz określony w art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W tym stanie rzeczy stosownie do przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) rada gminy była zobowiązana podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego Z.M.. Skoro zaś rada nie podjęła uchwały Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W skardze na zarządzenie zastępcze Rada Miejska w Chorzowie podniosła, że publiczny zakład opieki zdrowotnej, w którym radny wynajmuje lokal, nie jest gminną osobą prawną, ponieważ posiada samodzielny byt prawny i posiada własne mienie, a wobec tego radny nie prowadzi działalności z wykorzystaniem mienia gminnego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzający zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, wszedł w życie z dniem l stycznia 1998 r. i ma zastosowanie do radnych kadencji następującej po kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 678 ze zm.), a więc zakaz ten dotyczy radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa sankcji za naruszenie tego zakazu. Konsekwencje naruszenia tego zakazu określone zostały w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który stanowi, iż mandat radnego wygasa wskutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, samorządzie powiatu, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497). W takim przypadku rada gminy na podstawie art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...), w drodze uchwały, stwierdza wygaśnięcie mandatu, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Analizując zmiany przepisów ustawy o samorządzie gminnym Sąd zajął stanowisko, iż zakaz, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 tej ustawy o samorządzie gminnym dotyczy radnych, którzy podejmują zakazaną działalność po przystąpieniu do wykonywania mandatu (co zgodnie z art. 23 a tej ustawy następuje z chwilą złożenia ślubowania), natomiast art. 24 f ust. 1a tej ustawy dotyczy radnych, którzy wykonywali działalność dla nich zakazaną przed przystąpieniem do wykonywania mandatu. W odniesieniu do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r., przepis art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym musiałby zadziałać wstecz, wobec tego w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) zamieszczony został przepis przejściowy, który stanowi, że radny wybrany w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r., jeżeli nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej określonej w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązany jest zaprzestać tej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W przypadku nie dopełnienia tego obowiązku organ gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu. Na podstawie wyłącznie tego przepisu rada gminy jest uprawniona do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r., który nie zaprzestał prowadzenia zakazanej działalności gospodarczej. W odniesieniu do radnych nie mają zastosowania przepisy art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...), ponieważ początek biegu terminu do zaprzestania działalności gospodarczej przez radnego i podjęcia uchwały rady o wygaśnięciu mandatu przepisy te wiążą ze złożeniem przez radnego ślubowania. Natomiast art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) dotyczy naruszenia przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej po objęciu mandatu radnego.
W takim stanie prawnym w ocenie Sądu przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, nie ma zastosowania w przypadku określonym w art. 9 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być interpretowany rozszerzająco, ponieważ organ nadzoru może wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Naruszenie przez radę gminy obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. nie daje wojewodzie, zdaniem Sądu, prawa do wydania w tym przypadku zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego.
Skoro zaś radny Z. M. został wybrany w wyborach 27 października 2002 r. a działalność gospodarczą prowadził w lokalu wynajętym od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej przed wyborami i po wyborach, to ma zastosowanie przepis szczególny art. 9 powołanej ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. W takim przypadku zaś, jeżeli radny i rada nie wykona obowiązków określonych w tym przepisie, wojewoda nie ma podstawy prawnej do wydania zarządzenia zastępczego.
W skardze kasacyjnej Wojewoda podniósł zarzut naruszenia art. 24 f ust. 1 i art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 190 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (,,,) i art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, ponieważ przepis art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. i z tej racji miałby zastosowanie wyłącznie do radnych w następnej kadencji, ustawodawca w art. 9 powołanej ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. określił konsekwencje prowadzenia zakazanej działalności gospodarczej przez radnych wybranych przed wejściem w życie tej ustawy. Przepis ten dotyczy jedynie terminu zaprzestania działalności i sam nie określa sankcji za naruszenie tego przepisu. Przepis art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mają zastosowanie do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r.
Wskazując takie podstawy kasacyjne Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa jest uzasadniony.
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, określający kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego, w przypadku, gdy w razie upływu terminu rada gminy nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wszedł w życie z dniem 30 maja 2001 r., z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Przepis ten wiąże kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego z nie podjęciem przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów wskazanych w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wśród wskazanych przepisów nakładających obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wymienia się także przepis art. 190 ust. 2 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.).
Przepis art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) stanowi, iż rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 tego artykułu. Wśród tych przypadków określonych w ust. 1, znajduje się przypadek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 190 ust. 1 pkt 2a). Przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a wszedł w życie z dniem 30 maja 2001 r., z dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. Przepis ten odnosi się do radnych gmin, powiatów i województw.
Tak więc, już według stanu prawnego obowiązującego od dnia 30 maja 2001 r. wojewoda miał kompetencje do wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jeżeli rada gminy pomimo wezwania nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...).
W tym stanie rzeczy zmiana art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, dokonana ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., określała jedynie dodatkowe przesłanki zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, a nie obowiązki rady podjęcia uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego oraz obowiązki wojewody w zakresie wydania zarządzenia zastępczego. Z tego właśnie względu w powołanej ustawie z dania 23 listopada 2002 r. zachodziła potrzeba uregulowania w przepisie przejściowym jedynie terminu do zaprzestania działalności zakazanej tą ustawą przez radnych jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach dnia 27 października 2002 r. Dlatego też w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. na radnego wybranego w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nałożono obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia tej ustawy w życie, pod rygorem wygaśnięcia mandatu. Przepis przejściowy był niezbędny, ponieważ radni wybrani w wyborach 27 października 2002 r. objęli mandaty radnych przed wejściem w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. i dla tych radnych termin do zaprzestania działalności gospodarczej nie mógł być liczony od dnia złożenia ślubowania.
Co do zgodności z Konstytucją tych przepisów wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt K41/04.
W świetle przedstawionego stanu prawnego nie jest uzasadniony pogląd przyjęty w zaskarżonym wyroku, że przepis art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) nie ma zastosowania do radnego gminy wybranego w wyborach 27 października 2002 r., z uwagi na to, że przepisy te łączą termin wygaśnięcia mandatu radnego z dniem złożenia ślubowania. Istota przepisu przejściowego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. polegała przecież właśnie na tym, że dla radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r., określono jedynie inny termin zaprzestania zakazanej działalności prowadzonej przed dniem wyboru, przyjmując nie datę złożenia ślubowania, ale datę wejścia w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. Nie jest również trafne stanowisko, że przepis art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) nie dotyczy naruszenia ustawowego zakazu zaprzestania działalności gospodarczej prowadzonej przed dniem wyboru. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że określenie "naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności", przyjęte w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) obejmuje także naruszenie tego zakazu po wyborze, w ten sposób, że radny po wyborze, nie zaprzestanie prowadzenia zakazanej działalności. Oznacza to, że nie jest uzasadniony pogląd, iż przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania w przypadku określonym w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r., w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r., którzy nie wykonali obowiązków określonych w tym przepisie w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.
Skład orzekający w tej sprawie nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1633/04, który nie został szerzej uzasadniony, a w szczególności przyjmuje wadliwe założenie, iż przepis art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r., będący dla wojewody podstawą prawną do wydania zarządzeń zastępczych, nie wymienia w swej treści art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. Otóż po pierwsze, przepis art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie dotyczącym radnych, obowiązywał od dnia 30 maja 2001 r., a po drugie przepis ten wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę odnosił do przyczyn wygaśnięcia mandatu określonych także w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...).
Należy natomiast podzielić pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1480/04 i z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1349/04, w których przyjęto stanowisko, że wojewoda jest uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, także w przypadku gdy rada gminy wbrew obowiązkowi nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wybranego w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r., jeżeli radny nie zaprzestał prowadzenia zakazanej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.
Zajmując w tej sprawie wadliwe stanowisko, że wojewoda nie może wydać zarządzenia zastępczego, sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy, co do tego czy w okolicznościach tej sprawy radny Z. M. prowadził zakazaną działalność, której nie zaprzestał, a więc czy były podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te obejmują opłatę za czynności radcy prawnego w wysokości 75% stawki minimalnej należnej organowi za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).