Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrzywszy skargę Rady Miejskiej [...] uchylił Zarządzenie Zastępcze Wojewody Śląskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. S..
Uzasadniając orzeczenie Sąd wskazał, iż stwierdzając wygaśnięcie mandatu radnego I. S. w zarządzeniu zastępczym powołano przepis art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a organ nadzoru przyjął, iż zarządzanie przez radnego, nawet nie jednoosobowo, działalnością gospodarczą, której przedmiotem jest prowadzenie parkingów na terenie gminy [...] na placach dzierżawionych od gminy, w której radny uzyskał mandat, jest zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, o jakim mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Analizując treść przepisów ustaw: o samorządzie gminnym z wprowadzonymi zmianami, Ordynacji wyborczej do rad gmin (...), ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta (...) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy radnych, którzy łamią zakaz po przystąpieniu do wykonywania mandatu, co zgodnie z art. 23a cyt. ustawy (obowiązującym od 27 października 2002 r.) następuje z chwilą złożenia ślubowania, natomiast ust. 1a art. 24f ustawy samorządowej dotyczy radnych, którzy wykonywali działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego przed przystąpieniem do wykonywania mandatu.
Zdaniem Sądu konsekwencje prawne takiego rozróżnienia prowadzą do wniosku, że art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, regulujący sytuację prawną radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. i art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej przewidują różne konsekwencje dla obu grup radnych.
Mianowicie w odniesieniu do radnych, którzy naruszyli zakazy o jakich mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a tej ustawy po objęciu mandatu organ nadzoru może podjąć zarządzenie zastępcze jak w niniejszej sprawie; nie dotyczy to jednak sytuacji radnych, którzy nie zaprzestali prowadzonej wcześniej działalności gospodarczej, a w stosunku do których art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje uprawnienia wojewody do wydania zarządzenia zastępczego (przypadek określony w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej).
Radny I. S. wybrany został w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. Bezsporne jest, że przed wyborami, w dniu wyborów i w dniu ślubowania był Prezesem Miejskiego Klubu Sportowego [...]" w [...], który dzierżawi nieruchomości gruntowe od Gminy [...] z przeznaczeniem na prowadzenie płatnych parkingów. Wobec tego do oceny prawnych konsekwencji sytuacji radnego S. zastosowanie powinien mieć przepis art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) z dnia 23 listopada 2002 r.
W przypadku niewykonania przez radnego i przez radę gminy obowiązków, o jakich mowa w tym przepisie Wojewoda nie miał podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, zatem wydanie zarządzenia nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co prowadziło do jego uchylenia na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski.
W skardze kasacyjnej i powołującej jako podstawę przepisy art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 24f ust. 1 i art. 24f ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw i art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.).
Na zasadzie art. 185 § Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o:
- uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadniając zarzuty i wnioski skarżący podniósł, że skład orzekający, dokonując wykładni funkcjonalnej doszedł do przekonania, że "zakres przedmiotowy art. 24f ust. 1a i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są tożsame, iż w art. 24f ust. 1a jest mowa o każdej formie działalności radnego opisanej w art. 24f ust. 1 ustawy". Sąd przyjął, że art. 24f ust. 1 ustawy dotyczy radnych łamiących zakaz po złożeniu ślubowania, natomiast art. 24f ust. 1a – radnych wykonujących działalność gospodarczą również przed przystąpieniem do wykonywania mandatu.
W uzasadnieniu Sąd wskazał również, że "do oceny, czy radny zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego, zastosowanie powinien mieć przepis art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym z dnia 23 listopada 2002 r.".
W przypadku niewykonania przez radnego i przez gminę obowiązków, o jakich mowa w przepisie, Wojewoda nie miał podstawy prawnej do wydania zarządzenia zastępczego z uwagi na treść art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pomijającego przypadki określone w art. 9 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, ponieważ przepis art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. i z tej racji miałby zastosowanie wyłącznie do radnych w następnej kadencji, ustawodawca w art. 9 powołanej ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. określił konsekwencje prowadzenia zakazanej działalności gospodarczej przez radnych wybranych przed wejściem w życie tej ustawy. Przepis ten dotyczy jedynie terminu zaprzestania działalności i sam nie określa sankcji za naruszenie tego przepisu. Przepis art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mają zastosowanie do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa jest uzasadniony.
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, określający kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego, w przypadku, gdy w razie upływu terminu rada gminy nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wszedł w życie z dniem 30 maja 2001 r., z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Przepis ten wiąże kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego z niepodjęciem przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów wskazanych w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wśród wskazanych przepisów nakładających obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wymienia się także przepis art. 190 ust. 2 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.).
Przepis art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) stanowi, iż rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 tego artykułu. Wśród tych przypadków określonych w ust. 1, znajduje się przypadek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 190 ust. 1 pkt 2a). Przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a wszedł w życie z dniem 30 maja 2001 r., z dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. Przepis ten odnosi się do radnych gmin, powiatów i województw.
Tak więc, już według stanu prawnego obowiązującego od dnia 30 maja 2001 r. wojewoda miał kompetencje do wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jeżeli rada gminy pomimo wezwania nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...).
W tym stanie rzeczy zmiana art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, dokonana ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., określała jedynie dodatkowe przesłanki zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, a nie obowiązki rady podjęcia uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego oraz obowiązki wojewody w zakresie wydania zarządzenia zastępczego. Z tego właśnie względu w powołanej ustawie z dnia 23 listopada 2002 r. zachodziła potrzeba uregulowania w przepisie przejściowym jedynie terminu do zaprzestania działalności zakazanej tą ustawą przez radnych jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach dnia 27 października 2002 r. Dlatego też w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. na radnego wybranego w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nałożono obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia tej ustawy w życie, pod rygorem wygaśnięcia mandatu. Przepis przejściowy był niezbędny, ponieważ radni wybrani w wyborach 27 października 2002 r. objęli mandaty radnych przed wejściem w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. i dla tych radnych termin do zaprzestania działalności gospodarczej nie mógł być liczony od dnia złożenia ślubowania.
Co do zgodności z Konstytucją tych przepisów wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt K 41/04.
W świetle przedstawionego stanu prawnego nie jest uzasadniony pogląd przyjęty w zaskarżonym wyroku, że przepis art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) nie ma zastosowania do radnego gminy wybranego w wyborach 27 października 2002 r., z uwagi na to, że przepisy te łączą termin wygaśnięcia mandatu radnego z dniem złożenia ślubowania. Istota przepisu przejściowego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. polegała przecież właśnie na tym, że dla radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r., określono jedynie inny termin zaprzestania zakazanej działalności prowadzonej przed dniem wyboru, przyjmując nie datę złożenia ślubowania, ale datę wejścia w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. Nie jest również trafne stanowisko, że przepis art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) nie dotyczy naruszenia ustawowego zakazu zaprzestania działalności gospodarczej prowadzonej przed dniem wyboru. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że określenie "naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności", przyjęte w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) obejmuje także naruszenie tego zakazu po wyborze, w ten sposób, że radny po wyborze, nie zaprzestanie prowadzenia zakazanej działalności. Oznacza to, że nie jest uzasadniony pogląd, iż przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania w przypadku określonym w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r., w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r., którzy nie wykonali obowiązków określonych w tym przepisie w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.
Skład orzekający w tej sprawie nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1633/04, który nie został szerzej uzasadniony, a w szczególności przyjmuje wadliwe założenie, iż przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r., będący dla wojewody podstawą prawną do wydania zarządzeń zastępczych, nie wymienia w swej treści art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. Otóż po pierwsze, przepis art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie dotyczącym radnych, obowiązywał od dnia 30 maja 2001 r., a po drugie przepis ten wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę odnosił do przyczyn wygaśnięcia mandatu określonych także w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...).
Należy natomiast podzielić pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1480/04 i z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1349/04, w których przyjęto stanowisko, że wojewoda jest uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, także w przypadku gdy rada gminy wbrew obowiązkowi nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wybranego w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r., jeżeli radny nie zaprzestał prowadzenia zakazanej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.
Zajmując w tej sprawie wadliwe stanowisko, że wojewoda nie może wydać zarządzenia zastępczego, Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą zmierzającą do wykazania, że radny I. S. nie prowadzi ani nie zarządza prowadzeniem działalności gospodarczej w znaczeniu, o jakim mowa w analizowanych przepisach prawa. O terminie rozprawy nie został zawiadomiony zainteresowany I. S..
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te obejmują opłatę za czynności radcy prawnego w wysokości 75% stawki minimalnej należnej organowi za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).