Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r. w sprawie sygnatura akt 6 II SA 3527/02 oddalił skargę J. i J. małżonków A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2002 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 13 czerwca 2001 r. nr GN.III.7615/1/26/01 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Sędziszów z dnia 11 października 1989 r. nr G-7423-Sw/1/89 zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w gminie [...] – w części dotyczącej gruntów położonych we wsi [...] należących do J. i J. małż. A. (działka nr [...] o pow. 0,30 ha), T. i A. małż. P. (działka nr [...]o pow. 0,17 ha) oraz Urzędu Gminy [...] – drogi powszechnego użytkowania (działka nr [...] o pow. 0,02 ha).
Jak wynika z akt sprawy, w wyniku scalenia, które objęło między innymi działkę siedliskową małż. A. oznaczoną wówczas nr [...] oraz działkę siedliskową małż. P. oznaczoną wówczas nr [...], pomiędzy tymi nieruchomościami wydzielono pas gruntów szerokości 4 m z przeznaczeniem na drogę dojazdową do zabudowań na obu wyżej podanych działkach. Nadano jej nr [...] i przydzielono granice, zaś działka siedliskowa małż. A. otrzymała nowy nr [...], a sąsiadów małż. P.. Decyzja scaleniowa stała się ostateczna.
W 1993 r. J. i J. A. zainicjowali postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 października 1989 r. jako rażąco naruszającej prawo z tej przyczyny, że w trakcie postępowania scaleniowego nie wyrazili zgody na zmianę granic swojej działki siedliskowej. Częściowo zagrodzili utworzoną w wyniku postępowania scaleniowego drogę wyrażając zgodę na jej istnienie tylko na pewnym odcinku.
Decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia 10 marca 1994 r. stwierdzająca nieważność decyzji scaleniowej (zgodnie z żądaniem małż. A.) została utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w dniu 20 lutego 1996 r. (nr [...]), ale obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 1997 r. w sprawie sygn. akt
II SA 1054/96. Sąd uznał, iż organy administracyjne błędnie przyjęły jako tożsame pojęcia "działka siedliskowa" oraz "grunty zabudowane" i nie zbadały sprawy we właściwym zakresie. Wskazał, że nie było przeszkód do wydzielenia w postępowaniu scaleniowym części niezabudowanych gruntów z sąsiadujących ze sobą działek siedliskowych pod wspólną drogę, jeżeli nie uniemożliwiało to właściwego wykorzystania usytuowanych na siedliskach zabudowań i podwórza. Geodezyjne wydzielenie wspólnej drogi dojazdowej w miejscu, gdzie od lat faktycznie istniała taka droga, mogło świadczyć, zdaniem Sądu, że pod tak wydzieloną drogę nie zajęto gruntów zabudowanych w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. – które to okoliczności wymagały wyjaśnienia.
Po przeprowadzeniu oględzin Wojewoda Kielecki decyzją z dnia 4 marca 1998 r. ponownie stwierdził nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia w przedmiotowej części, niemniej na skutek odwołania małż. P. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 17 stycznia 2001 r. uchylił tę decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.
W dniu 13 czerwca 2001 r. decyzją Nr GN.III.7615/1/26/01 Wojewoda Świętokrzyski z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 11 października 1989 r. w części dotyczącej spornych działek nr [...] położonych we wsi P., a organ odwoławczy – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołaną na wstępie decyzją z dnia 18 września 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
Ustalono, że cała droga nr [...] o pow. 0,02 ha została wydzielona w miejscu, w którym przed scaleniem przez około 50 lat istniał dojazd zwyczajowy na sąsiadujące ze sobą działki siedliskowe małż. A. i małż. P.. Powołano się na szkic sytuacyjny sporządzony w dniu 6 października 1997 r. Ustalono, że działka siedliskowa nr [...] małż. A. podczas postępowania scaleniowego na odcinku wydzielonej później drogi nr 71 na całej szerokości nie była zabudowana, zatem brak było przeszkód prawnych w treści art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, do wyodrębnienia geodezyjnego drogi nr 71.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym powyżej wyrokiem oddalając skargę J. i J. A., którzy nie godzili się z ustaleniami organów administracyjnych ocenił, że w postępowaniu scaleniowym nie zachodziły prawne przeszkody objęcia scaleniem działek siedliskowych nr 262 i 263 (późniejsze nr 70 i 72), albowiem grunty na granicy obu nieruchomości stanowiące nieformalnie wytyczoną drogę dojazdową do obu gospodarstw były niezabudowane.
Do wyodrębnienia z dawnych działek 262 i 263 drogi o numerze [...] nie była potrzebna ani rozbiórka żadnych budynków, ani ich przeniesienie przez właścicieli na inne miejsce w oznaczonym terminie, ani też żadna zmiana organizacji wjazdu na podwórza i korzystania z nich. Przeznaczone na drogę grunty nie były gruntami zajętymi pod budynki i podwórze, ani nie stanowiły niezbędnego obszaru przyległego, umożliwiającego właściwe wykorzystanie budynków i podwórza. W świetle treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz § 8 ust. 2 Instrukcji nr 1 Ministra Rolnictwa z dnia 17 marca 1973 r. w sprawie scalania i wymiany gruntów - grunty, z których została utworzona droga nr 71 mogły zostać objęte scaleniem. Skoro decyzja zatwierdzająca projekt scalenia nie naruszała prawa, to nie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Joanna i Julian Adamscy reprezentowani przez adwokata. Na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., zarzucili naruszenie prawa materialnego – art. 3 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. oraz § 8 ust. 2 Instrukcji nr 1 Ministra Rolnictwa z dnia 17 marca 1973 r. (Urg.003-1/73) w sprawie scalania i wymiany gruntów. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. wnosili o:
- zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Sędziszów z dnia 11 października 1989 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia, ewentualnie
- o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, jak wcześniej, brak zgody małż. A.na zmianę granicy ich zabudowanej działki siedliskowej, co zdaniem skarżących było warunkiem włączenia jej do procedury scaleniowej. Podkreślono, że działka miała ten sam charakter (siedlisko) od początku, co nie uległo nigdy zmianie i zawsze była zabudowana. W związku z brakiem zgody – jak wskazano – wojewódzki sąd administracyjny, który nie dopatrzył się tego wymogu, naruszył przepisy prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 lipca 2005 r. pełnomocnik skarżących sprostował zarzut przez wskazanie naruszenia art. 2 ust. 3 powołanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a nie art. 3 ust. 3 wskazanego w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzut skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej został oparty na treści art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 zwanej dalej p.p.s.a.
Jakkolwiek w samej skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. (Dz.U. nr 11, poz. 80 ze zmianami), który nie miał w sprawie zastosowania, to ostatecznie skarżący prostując ewidentną omyłkę postawili zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 ostatnio powołanej ustawy oraz § 8 ust. 2 Instrukcji nr 1 Ministra Rolnictwa z dnia 17 marca 1973 r., który wyjaśniał pojęcie gruntów zabudowanych, co miało ścisły związek z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ten ostatni przepis stanowił, że grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce, bądź w innej formie. Wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzowali na czym miało polegać naruszenie prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji (błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie). Uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej stanowi w rzeczywistości polemikę z ustaleniem stanu faktycznego i przedstawia odmienną ocenę tego stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 p.p.s.a.) nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego wskazanego w zarzucie skargi ani w postaci błędnej wykładni, ani przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 pkt. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak i wskazanego przepisu Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 17 marca 1973 r.
Przede wszystkim wymaga podkreślenia fakt, iż przedmiotowa sprawa była już wcześniej poddana ocenie sądu administracyjnego, który w wyroku z dnia 16 maja 1997 r. sygn. akt
II SA 1054/96 dokonał oceny prawnej, w tym wykładni pojęcia gruntów zabudowanych w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz § 8 ust. 2 Instrukcji nr 1 Ministra Rolnictwa z dnia 17 marca 1973 r. Z mocy art. 30 obowiązującej wówczas ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) oceną prawną sądu były związane organy administracji państwowej, zaś sąd orzekający w sprawie sygn. akt G II SA 3527/02 był związany z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271).
Jak wskazano w wyroku objętym skargą kasacyjną - prawidłowa była ocena organów administracyjnych, iż grunty na granicy obu działek siedliskowych, stanowiące nieformalnie wytyczoną drogę dojazdową do obu gospodarstw, były niezabudowane i mogły podlegać scaleniu. Stanowisko to zostało potwierdzone czynnościami dowodowymi dokonanymi w wyniku zaleceń wynikających z wyroku z dnia 16 maja 1997 roku wyżej wskazanego, w tym oględzinami i pomiarami odległości. Dodatkowo należy podnieść, iż na szkicu – załączniku do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego małż. A. z 1987 r. (k. 29 akt adm.) jest zaznaczona droga dojazdowa o wymiarach odpowiadających później wyodrębnionej geodezyjnie drogi nr [...], co dodatkowo przemawia za prawidłowością oceny dokonanej w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowanej zaskarżonym wyrokiem. Bezsprzecznie wyodrębnienie działki nr [...] nie uniemożliwiło wykorzystywania usytuowanych na działkach siedliskowych zabudowań i podwórza, skoro faktycznie niezmieniony przebieg drogi dojazdowej (najpierw nieformalnie wydzielonej) istniał od kilkudziesięciu lat – do czasu obecnego zagospodarowania przez skarżących części tegoż dojazdu.
Przepis art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie zabraniał objęcia scaleniem gruntów niezabudowanych, które mogły stanowić i jak ustalono w przedmiotowej sprawie stanowiły część działki siedliskowej. Pojęcia "grunty zabudowane" oraz "działka siedliskowa", jak już wcześniej wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1997 r. – nie były tożsame. Scaleniem, zgodnie ze wskazanym przepisem nie mogły być objęte grunty zabudowane, a nie działka siedliskowa jako taka, czego skarżący nie dostrzegają. Grunty niezabudowane stanowiące część działki siedliskowej nie były wyłączone z udziału w postępowaniu scaleniowym.
Postępowanie w sprawie niniejszej dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów i dla pozytywnego załatwienia wniosku J.i J. małż. A.w tym przedmiocie musiałaby zostać wykazana jedna z przesłanek art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Zarzucona podstawa stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) nie została wykazana. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji orzeczenia zgodnie z wiążącą oceną prawną wyrażoną w danej sprawie przez wcześniej orzekający sąd i w sytuacji braku sprzeczności rozstrzygnięcia z przepisami prawa.
Z wyżej wskazanych względów skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).