Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. i J. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 sierpnia 2002 roku w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uchylona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] wydana została z powołaniem art.138 § 1 pkt.2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. i J. B. od decyzji Burmistrza Dzielnicy - Gminy Warszawa Praga-Południe nr [...] z dnia 20 października 1993 roku, zezwalającej E. Z. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, z zachowaniem warunku przebudowy spadzistego dachu, zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki / Dz. U Nr 17 poz.62 /, a w rozstrzygnięciu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej warunku przebudowy dachu i utrzymał tę decyzję w pozostałym zakresie. Z uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego wynika, że została ona podjęta po rozpatrzeniu odwołania B. i J. B. którzy w 1988 roku uzyskali decyzję zezwalającą na dobudowanie jednokondygnacyjnego, murowanego pawilonu handlowego do budynku gospodarczego, a zmiana sposobu użytkowania budynku E. Z. z gospodarczego na mieszkalny- zd. odwołujących się - przekreśla możliwość budowy pawilonu. Następnie organ opisał długoletnie postępowanie w sprawie budynków E. Z. i B. i J. B., przy czym nadmienił, że budynek gospodarczy E. Z., pobudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a następnie rozbudowany i modernizowany bez takiego pozwolenia, doprowadzony został w wyniku realizacji decyzji zapadłych w toku postępowania do stanu zgodnego z przepisami.
Aktualnie zmiana sposobu użytkowania nie narusza ustaleń planu, a wbrew zarzutom odwołania nie uniemożliwi realizacji pawilonu handlowego w sytuacji, gdy nie będzie to obiekt zaliczany do uciążliwych dla otoczenia. Względy powyższe pozwalają na utrzymanie w mocy decyzji o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego na mieszkalny.
Nałożony na Ewę Zielińską warunek skierowania spadku dachu na teren własnej nieruchomości / decyzją Burmistrza Dzielnicy Gminy Warszawa -Praga- Południe nr [...] z dnia 20 października 1993 roku /jest bezprzedmiotowy, bowiem z akt, w tym - z inwentaryzacji budynku wykonanej w 2001 roku przez projektanta legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi wynika, że wymóg ten został spełniony.
W skardze na opisaną decyzję Wojewody Mazowieckiego B. i J. B. zarzucili, że decyzja " nie załatwia kompleksowo problemu", w toku długoletniego postępowania organy wydawały różne, chaotyczne decyzje, odwołanie zostało rozpatrzone po 9 latach, w ciągu których zmienił się stan faktyczny i prawny. W decyzji organ odwoławczy twierdzi, że będzie można dobudować do budynku E. Z. pawilon handlowy, a ten sam Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję o pozwoleniu na dobudowę.
Wniesiono o uchylenie decyzji, wyrażenie stanowiska w sprawie, a w szczególności - orzeczenie, że skarżący z całą pewnością będą mogli dobudować pawilon mieszkalno-handlowy do przedmiotowego budynku.
W wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przedmiotem sprawy nie jest orzekanie o możliwości usytuowania budynku mieszkalno-handlowego przy granicy działki, lecz - zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego E. Z. na budynek mieszkalny.
Skarga B. i J. B. została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, bowiem organ odwoławczy, uchylając część decyzji Wojewody Mazowieckiego, nie rozstrzygnął w tym zakresie co do istoty sprawy ani nie umorzył postępowania przed organem I instancji wobec stwierdzenia jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 kpa. Obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nadto Sąd nakazał organowi odwoławczemu rozważenie, na ile faktyczne połączenie postępowań - w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej i - zmiany sposobu użytkowania budynku, wpłynęły na legalność zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej, wniesionej w imieniu E. Z. w oparciu o art. 174 pkt. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / dalej - ppsa /, zarzucono wyrokowi obrazę art. 155 kpa, polegającą na niewłaściwej interpretacji tego przepisu poprzez niezastosowanie go w sprawie oraz - obrazę art.8 kpa.
W uzasadnieniu zarzutów autor skargi kasacyjnej napisał, że skoro E. Z. 9 lat temu nabyła prawo przebudowy lokalu, to prawo to może być zmienione tylko za jej zgodą, a zatem - stan faktyczny sprawy koresponduje z treścią przepisu art. 155 kpa.
Strona skarżąca powinna również korzystać z ochrony przewidzianej w art. 8 kpa, bowiem w zaufaniu do treści decyzji dokonała nakładów na prace budowlane.
Od 1994 roku zmieniły się stosunki własnościowe na nieruchomości, a nowi współwłaściciele sąsiadującego budynku i lokali w nim położonych, tj. dzieci i wnuk E. Z. nie byli zawiadomieni o postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak u urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /pkt l/; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /pkt2/.
Nawiązując do tych regulacji zauważyć należy, że zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem doktryny i judykatury tylko przepisy naruszone przez Sąd stanowić mogą skuteczną podstawę kwestionowania wyroku /szerzej – orzeczenia kończącego postępowanie/, wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym /por.min.: J.P.Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawn. Lexis-Nexis Warszawa 2004 r., str.247; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. GSK 73/2004 Monitor Prawniczy 2004/14 sr.632/.
Zauważyć też należy, iż wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. l § li. p 2 w zw. z art.2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U Nr 153 poz.1269/ również sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności prawem, to w zakresie jego właściwości rzeczowej jest rozpoznawanie stosownie do przepisów ustawy środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych /art.15 §1 pkt.1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi./, a te rozpoznaje on jedynie w granicach środka odwoławczego. Wynika stąd wniosek, iż kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie oznacza powtórnego badania legalności zaskarżonego aktu w jego całokształcie /por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2004 r. FSK 208/2004 ONSA i WSA 2004/3 poz.55; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 r. FSK 258/2004 Przegląd Podatkowy 2004/7 str.53; Z. Kmieciak - "Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego", Prokuratura i Prawo 2005/1 str.24-25/.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art.15 kpa i art. 8 kpa, których Sąd w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie stosował.
Zarzut jest zatem chybiony.
Innych naruszeń prawa nie wskazywano, a zarzut, że o postępowaniu przed Sądem nie zostali powiadomieni współwłaściciele sąsiadującego budynku jest bezskuteczny dlatego, że osoby te - dzieci Ewy Zielińskiej i ich rodziny, nie uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym i nie podnosiły takiego zarzutu. Jak wyjaśnili w piśmie procesowym do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i L. Z., w 2002 roku nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie została podzielona na dwie odrębne, o czym osoby zainteresowane nie powiadomiły ani organów prowadzących postępowanie administracyjne, ani - Sądu. Będą to mogły uczynić w postępowaniu następującym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by istniały usprawiedliwione podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, co prowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.