Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. (sygn. akt. SA/Sz 1838/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 8 lipca 2002 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wydania zezwolenia na sprowadzenie zwłok.
Jak podał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Starosta Stargardzki decyzją z dnia 2 lipca 2001 r. [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 16 lutego 2000 r. Nr [...] w sprawie zezwolenia na sprowadzenie zwłok S. M. z Messyny we Włoszech do Polski, albowiem jak wskazał w uzasadnieniu nie stwierdzono przesłanek skutkujących odmową zezwolenia, a nadto brak jest podstaw, że żona zmarłego S. E. M. nie brała udziału w postępowaniu w charakterze strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w swojej decyzji z dnia 30 sierpnia 2001 r. po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika S. E. M. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzyło postępowanie I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2002 r. (sygn. akt SA/Sz 2369/01) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 8 lipca 2002 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 3, art. 147 i art. 148 § 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchyliło wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Starosty Stargardzkiego z dnia 2 lipca 2001 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że Starosta Stargardzki w dniu 16 lutego 2000 r. na wniosek przesłany faxem przez Biuro Opieki nad Grobami Obcokrajowców BONGO w Warszawie wydał zezwolenie na rzecz tego podmiotu na sprowadzenie z Messyny we Włoszech trumny ze zwłokami S. M. w celu ich pochowania, natomiast S. E. M. żona zmarłego w dniu 20 lutego 2000 r. zapoznała się z aktami sprawy w tym z decyzją z dnia 16 lutego 2000 r., czego dowodzi podpisana przez nią notatka służbowa. Wniesiona w dniu 24 kwietnia 2001 przez S. E. M. skarga dotycząca decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia 16 lutego 2000 r. zarzucająca naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez wydanie tej decyzji bez jej zgody oraz należytej dokumentacji zainicjowała wszczęcie postępowania wyjaśniającego, a następnie wznowienie postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w swojej decyzji wydanej po uchyleniu decyzji tego organu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziło naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. albowiem wszczęcie postępowania na wniosek strony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ograniczone jest terminem jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Ze względu na to, że S. M. dowiedziała się w dniu 20 lutego 2000 r. o decyzji z dnia 16 lutego 2000 r., której zarzuca, iż nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym jej wydania, natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 24 kwietnia 2001 r. upływ ponad rocznego terminu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Skoro w niniejszej sprawie doszło do wznowienia postępowania, to postępowanie to należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 8 lipca 2002 r. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Szczecinie S. E. M.. Skarżąca zarzuciła decyzji SKO nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., błędne zastosowanie normy prawnej z art. 148 § 2, 149 § 3 oraz 105 § 1 k.p.a., a tym samym naruszenie zasady praworządności, brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a tym samym naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego: w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że SKO błędnie ustaliło, iż wznowienie postępowania administracyjnego zostało wszczęte jedynie na jej wniosek i wskazała, że przytaczała również inne okoliczności mające jej zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie jak to przyjmuje organ rozstrzygający sprawę brak należytego umocowania firmy BONGO. Nadto skarżąca twierdzi, że nie posiadała dostatecznego rozeznania, aby sformułować wniosek o wszczęcie postępowania jedynie na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta zaś mógł wszcząć postępowanie z innych przyczyn aniżeli wyłącznie na podstawie powołanego wyżej przepisu. S. E. M. zarzuca nadto, że SKO całkowicie pominęło inne okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, skupiając się jedynie na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ orzekający skupiając się na formalnych wadach postępowania unika merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku oddalającym skargę rozważając podniesiony przez organ odwoławczy fakt uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, stwierdził iż należy przede wszystkim nawiązać do jednej z zasad postępowania administracyjnego – zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). W myśl tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczegółowych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się miedzy innymi w ustanowieniu pewnych wymogów, szczególnego trybu zasad i terminów w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej.
Skoro podstawą wznowienia postępowania był zarzut, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upływa po miesiącu od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności miało obowiązek zbadać czy postępowanie oparte na tym zarzucie może być prowadzone z przyczyn formalnych. Sąd zauważył, że wznowienie postępowania na wniosek strony na podstawie powołanego wyżej przepisu, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca S. E. M. w dniu 20 lutego 2000 r. dowiedziała się o decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia 16 lutego 2000 r. w przedmiocie zezwolenia na sprowadzenie zwłok S. M. z Messyny we Włoszech do Polski, natomiast wniosek o wznowienie postępowania zawierający zarzut nie uczestniczenia w postępowaniu o wydanie tej decyzji złożyła w dniu 24 kwietnia 2001 r. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że wznowione postępowanie administracyjne obarczone wadą braku możliwości jego dalszego prowadzenia bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia prawa, nie może być dalej skutecznie prowadzone.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w tym braku umiejętności sformułowania przez skarżącą podstawy wznowienia postępowania, zdaniem Sadu, strona występując z żądaniem wznowienia postępowania winna wskazać jedną z przyczyn wznowienia określonych w tym przepisie, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Nie chodzi tu rzecz jasna o to, aby organ mógł ocenić, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż ocena taka może być dokonywana na dalszym etapie postępowania.
Tymczasem skarżąca – wbrew zarzutom skargi – zarówno przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania (pismo skierowane do Starostwa Powiatowego w dniu 2 marca 2001 r.) jak i w korespondencji prowadzonej ze Starostą Stargardzkim podnosiła zarzut pominięcia jej jako strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprowadzenie zwłok męża. Z tego względu rozpatrzenie przez Sąd zgodności z prawem decyzji rozstrzygającej sprawę w kwestii formalnej tj. możliwości wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. miało charakter pierwszorzędny.
Pismem z dnia 18 listopada 2004 r. S. E. M. złożyła skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lipca 2004 r., wnosząc o jego uchylenie w całości i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania procesowego.
Pełnomocnik skarżącej wyrokowi zarzucił:
- nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie obowiązku wyjaśnienia istotnych wątpliwości wynikającego z art. 106 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
- błędną ocenę dowodów, a tym samym naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a ponadto
- błędne zastosowanie art. 16 k.p.a., przy jednoczesnym nieuwzględnieniu w orzeczeniu potrzeby zastosowania przez SKO w Szczecinie innych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, iż sąd administracyjny, wykonując swe zadania określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien dążyć do wszechstronnej kontroli działalności organów administracji publicznej i zgodności wydawanych przez nie decyzji z obowiązującym prawem (art. 1 ustawy), co słusznie zresztą zauważył WSA w Szczecinie w zaskarżonym orzeczeniu.
Jednak zdaniem skarżącej kontrola taka w niniejszym postępowaniu miała charakter wycinkowy i ograniczała się jedynie do uwypuklenia zastosowania normy prawnej z art. 16 k.p.a., pomijając szereg innych istotnych zagadnień, a ponadto była dotknięta uchybieniami procesowymi, które miały istotny wpływ na niekorzystny dla skarżącej wynik prowadzonego postępowania.
W szczególności należy podnieść, iż Sąd nie odebrał od skarżącej wyjaśnień dotyczących jej uczestnictwa w sprawie i charakteru pisma skarżącej z dnia 24 lutego 2004 r. zatytułowanego "Skarga". Sąd nie ustalił przede wszystkim czy pismo to miało w istocie charakter wniosku o wznowienie postępowania oraz czy postanowienie Starosty Stargardzkiego w przedmiocie wznowienia postępowania było skutkiem jedynie tego pisma czy też wznowienie postępowania nastąpiło w istocie z własnej inicjatywy starosty, jako postępowanie wszczęte z urzędu.
Nie może ujść uwadze, iż Sąd podzielając poglądy SKO w Szczecinie, co do niemożności wznowienia postępowania w oparciu o wniosek, zupełnie pominął treść postanowienia starosty. Nie dokonał w jakimkolwiek zakresie analizy zawartych w nim postanowień. Wynika to chociażby z braku jakichkolwiek odniesień do zarzutów skarżącej dotyczących treści postanowienia starosty. Sąd uznając, iż słusznym jest pogląd, że postępowanie nie mogło być wznowione na wniosek skarżącej, w żaden sposób nie rozstrzyga dlaczego w takim razie nie została wydana przez starostę decyzja o odmowie wznowienia postępowania i co w takim razie spowodowało, iż jednak wszczął postępowanie. Starosta przecież wyraźnie wskazywał, iż na podstawie wniosku skarżącej jedynie "rozważał dopuszczenie do wznowienia postępowania" oraz że "wznowienie postępowania podyktowane było również wynikiem zaleceń pokontrolnych". Nie dokonując analizy treści postanowienia starosty, w istocie sąd nie mógł ocenić, jaka była podstawa wznowienia postępowania i czy nastąpiło ono na wniosek czy z urzędu. Tym samym sąd nie skorzystał z możliwości jakie daje art. 106 § 3 k.p.a., co powinien był uczynić kierując się nadrzędną zasadą z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w ogóle nie wynika jasno, jakie dowody sąd dopuścił, jakich nie i jaki ustalił stan faktyczny sprawy. O ile więc nawet uznać, iż brał pod uwagę treść postanowienia starosty, to niewątpliwym jest, iż dokonał błędnej jego oceny. Uznał, podobnie jak SKO w Szczecinie, że wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek, pomimo wskazywanych przez skarżącą zapisów postanowienia świadczących o czymś przeciwnym. Nie uzasadnił przy tym dlaczego zapisy te pomija i jakie nadaje im znaczenie. Zdaniem skarżącej dopuścił się zatem przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów.
WSA w Szczecinie błędnie również zastosował normę prawną z art. 16 k.p.a. Jak wskazano wyżej na skutek nieprawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego Sąd błędnie przyjął, iż wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wniosek strony, a nie z urzędu. W konsekwencji nieprawidłowo zakwalifikował wznowienie postępowania zaistniałe w niniejszej sprawie, jako przypadek nieprzewidziany w k.p.a., co winno skutkować zakazem wznowienia postępowania określonym w art. 16 k.p.a. § 1 zd.
- Zakaz ten nie powinien był znaleźć zastosowania, gdyż w istocie postępowanie zostało wznowione z urzędu w oparciu o art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi jeden z wyjątków przewidzianych w art. 16 k.p.a.
Przyjmując ten błędny wniosek Sąd nie odniósł się w ogóle do merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji, tj. naruszenie przez SKO podstawowych zasad prowadzenia postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasad udzielania pomocy prawnej i przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (odpowiednio art. 9, 11, 8 k.p.a.). W rezultacie prowadzonego postępowania nie został więc osiągnięty cel, który został określony w art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez S. E. M. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7 lipca 2004 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną S. E. M. w podstawie kasacyjnej zarzuciła w pierwszym rzędzie naruszenie obowiązku wyjaśnienia istotnych wątpliwości wynikającego z art. 106 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten w konfrontacji z materiałem dokumentacyjnym sprawy uznać trzeba zdaniem Sądu za chybiony.
Przepis art. 106 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa sposób przeprowadzenia rozprawy przed sądem administracyjnym i jak wynika z protokołu rozprawy, która poprzedzała wydanie zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu tego nie naruszył. Natomiast § 3 art. 106 dotyczy sytuacji kiedy wskutek pojawienia się w postępowaniu sądowoadministracyjnym istotnych wątpliwości niezbędne jest dla ich wyjaśnienia przeprowadzenie przez Sąd z urzędu lub na wniosek stron dowodu uzupełniającego z dokumentów. Jest to wyjątek od zasady zawartej w art. 133 § 1 ww. ustawy, według której Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I i II instancji. Dowód uzupełniający z dokumentów Sąd może przeprowadzić jak zaznaczono dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, ale pod warunkiem, że nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego Sąd I instancji dowodu w trybie omawianego art. 106 § 3 nie przeprowadzał i nie miał potrzeby dowodu takiego przeprowadzić. Zwrócić tu należy uwagę, że dowód o jakim mowa w powyższym przepisie dotyczy dokumentu, którego w aktach sprawy przesłanych Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę brak. Natomiast każdy dokument, który znajduje się w aktach sprawy związany z zaskarżonym aktem administracyjnym Sąd obowiązany jest niejako z urzędu, dokonując oceny legalności tego aktu, przeanalizować. Tak więc postanowienie Starosty Stargardzkiego z 22 maja 2001 r. dotyczące wznowienia postępowania nie mogło stanowić, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokumentu, z którego dowód można by przeprowadzić przed Sądem na podstawie ww. art. 106 § 3. Znajdowało się ono w aktach sprawy i było, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przedmiotem oceny Sądu. To, że Sąd inaczej ocenił treść tego postanowienia niż skarżąca nie oznacza, że naruszył tym tryb przewidziany w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo postanowienie to nie było i nie mogło być oceniane w omawianym trybie.
Nie jest też zasadny drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a dotyczący naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 kpc w związku z art. 106 § 5 wzmiankowanej ustawy. Otóż przepis art. 106 § 5 wyraźnie wskazuje, że ma zastosowanie wyłącznie do postępowania dowodowego, o jakim mowa w § 3 art. 106, to jest przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów. Takiego zaś dowodu jak wykazano w niniejszej sprawie Sąd nie przeprowadził ani też nie miał potrzeby – biorąc pod uwagę przedmiot postępowania administracyjnego – go przeprowadzić.
Także kolejny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do obrazy wymienionych w nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uznać trzeba za bezpodstawny. Sąd administracyjny bowiem dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do 31 grudnia 2003 r. poprzez art. 59 ustawy z 10 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w sprawach nieunormowanych w tej ustawie do postępowania przed Sądem miały odpowiednie zastosowanie wymienione w tej normie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od 1 stycznia 2004 r., to jest od momentu wejścia w życie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami tej ustawy. Jeżeli zatem strona zamierza postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenie przez Sąd przepisów postępowania to winna wskazać konkretny przepis – przepisy powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu. Jak już bowiem zaznaczono podstawą skargi kasacyjnej – o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 omawianej ustawy – musi być tylko naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia wprawdzie czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym i przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powyższe wskazuje, że skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie nie można uznać za zasadną i z tego powodu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę należało oddalić.