Uzasadnienie
OSK 1905/04
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2004 r. oddalił skargę Adama N. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 10 lipca 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 30 kwietnia 2002 r. stwierdzającą, że Adam N. utracił z dniem 1 września 1999 r. uprawnienia do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że na podstawie decyzji z dnia 13 czerwca 1996 r. Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej Adam N. otrzymywał od dnia 17 kwietnia 1996 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Dodatek taki przyznany został Adamowi N. na podstawie art. 96 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 78 poz. 462 ze zm./. Zgodnie z art. 92 ust. 3 pow. ustawy miejscowością pobliską jest miejscowość, do której czas dojazdu w obie strony środkami publicznymi transportu zbiorowego zgodnie z rozkładem jazdy łącznie w przesiadkami lub środkami transportu straży granicznej nie przekracza łącznie dwóch godzin, licząc od stacji /przystanku/ położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji /przystanku/ położonego najbliżej miejsca pełnienia służby - bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji /przystanku/ w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W okresie, którego dotyczyła decyzja uprawniająca do otrzymywania równoważnika pieniężnego - Adam N., funkcjonariusz Straży Granicznej zamieszkiwał w Z. w lokalu, do którego tytuł prawny posiada jego żona, zaś służbę pełnił w P. Do dnia 1 września 1999 r. czas jego dojazdu do miejsca pełnienia służby przekraczał 2 godziny. Sytuacja ta uległa zmianie z dniem 1 września 1999 r. Wskutek uruchomienia przez Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej linii autobusowej relacji T. - P.-L., która umożliwiała przejazd między miejscowościami Z. i P. w czasie poniżej dwóch godzin w obie strony - miejscowości te stały się "pobliskie".
W tym stanie rzeczy Adam N. przestał spełniać warunki niezbędne do otrzymywania równoważnika pieniężnego, co uzasadniało wydanie decyzji o utracie tych uprawnień. Zarówno bowiem przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, będącej przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie I SA 3349/01 przewidywały zasadę, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego otrzymania, do daty, w której nastąpiła utrata tych uprawnień.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Adam N. reprezentowany przez adwokata Grzegorza K. W skardze jako podstawy kasacji wskazano naruszenie art. 96 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 78 poz. 462 ze zm./ przez błędną jego wykładnię, oraz par. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania /Dz.U. 2002 nr 118 poz. 1014 ze zm./.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ustosunkowano się do przytoczonych podstaw kasacji, przytaczając jedynie treść przepisów, których naruszenie zarzucono. Autor skargi zawarł natomiast w uzasadnieniu własne oceny dotyczące terminu, od którego organ administracji powinien orzec utratę uprawnień skarżącego do pobierania równoważnika pieniężnego. Zdaniem autora skargi skoro sąd administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2002 r. I SA 3349/01 uchylającym decyzje poprzednio wydane w omawianej sprawie stwierdził, że decyzje w przedmiocie równoważnika pieniężnego dotyczące zarówno przyznania jak i orzekające o utracie uprawnienia do jego pobierania mają charakter konstytutywny, to organy administracji błędnie orzekły, że utrata uprawnień Adama N. do otrzymywania tego równoważnika nastąpiła z dniem 1 września 1999 r. Zdaniem autora skargi stanowisko wyrażone w skarżonych decyzjach jest niezgodne z wolą ustawodawcy, który nie wiązał skutku prawnego w postaci utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego z datą zmiany stanu faktycznego /w sprawie niniejszej datą taką jest powstanie nowych połączeń komunikacyjnych umożliwiających przejazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w czasie krótszym niż 2 godziny/ a przyjął rozwiązanie, że zmiana tego stanu faktycznego uprawnia dopiero organ administracji do wydania decyzji konstytutywnej, pozbawiającej ex nunc uprawnienia posiadanego przez stronę dotychczas. Nadto autor skargi powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2002 r. I SA 3378/01, w którym Sąd wyraził pogląd, że funkcjonariusza nie można pozbawiać ochrony prawnej domagając się, aby korzystał z połączeń wprawdzie najkrótszych, jeżeli chodzi o czas samego przejazdu, lecz nie bezpośrednich, które powodują wcześniejsze niż konieczne, przybycie do miejsca pełnienia służby, lub późniejszy z niej wyjazd i nie są powiązane z rozkładem kursów komunikacji miejscowej uzupełniającej przejazd. Zdaniem autora skargi pogląd ten można przez analogię zastosować do sytuacji Adama N., który musiał korzystać z komunikacji miejskiej aby dojechać do przystanku autobusu relacji T. - P. Uwzględnienie zaś czasu tego dojazdu w obliczaniu czasu przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby powodowałoby, że na dojazd do miejsca pełnienia służby Adam N. potrzebowałby więcej niż 2 godzin.
Z tych przyczyn autor skargi wniósł o:
- uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej z dnia 30 kwietnia 2002 r. w całości,
- stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu,
- zasądzenie od Komendanta Głównego Straży Granicznej kosztów procesu według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydanie decyzji orzekającej ex nunc o utracie uprawnień powodowałoby stan niezgodny z obowiązującym prawem. Funkcjonariusz bowiem pobierałby nienależne świadczenie, które zgodnie z obowiązującymi przepisami pow. ustawy i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy - obowiązany był zwrócić. Prezentowany zaś w skardze pogląd, iż przy ocenie czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby należy uwzględnić dojazd środkami komunikacji miejskiej do stacji /przystanku/ autobusu jest oczywiście sprzeczny z art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.
Na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wniósł o odrzucenie skargi, jako nie odpowiadającej wymogom art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zmianą/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że charakter prawny skargi kasacyjnej różni się w sposób zasadniczy od skargi na ostateczną decyzję administracyjną wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i od funkcjonującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym do dnia 31 grudnia 2003 r. rewizji nadzwyczajnej.
Ustawodawca, wprowadzając przymus adwokacko-radcowski /art. 175 par. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ postawił skardze kasacyjnej wysokie wymagania profesjonalne. Wśród tych wymagań najistotniejsze znaczenie ma przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Brak któregoś z tych istotnych elementów określonych jako elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej uniemożliwia rozpoznanie sprawy.
W świetle art. 183 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to związanie tego Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc domniemywać, korygować czy uściślać zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 pow. ustawy opracowanie skargi pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna nie spełniająca wymagań w tym zakresie podlega odrzuceniu na podstawie tej części art. 178 pow. ustawy, która odnosi się do skargi kasacyjnej "z innych przyczyn niedopuszczalnej". Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. W skardze kasacyjnej Adama N. nie zawarto uzasadnienia wskazanych podstaw kasacji, określającego postać naruszenia powołanych przepisów i wyjaśnienia na czym to naruszenie polega. Autor skargi ograniczył się jedynie do przytoczenia treści tych przepisów. Nie zawarto też wniosków o uchylenie lub zmianę orzeczenia sądu I instancji z oznaczeniem zakresu tego żądania /wnioski podane w skardze dotyczą decyzji administracyjnych, a nie wyroku sądu/.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona podstawowych elementów konstrukcyjnych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie pow. art. 178 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.