Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2004 r., I SA 2758/02 oddalił skargę Jana C., Antoniego C. i G. C.-C. na decyzję Wojewody M. z 10 października 2002 r. nr 265/02 w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w W. przy Al. S.
- Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Powiatu W. decyzją z 23 sierpnia 2002 r. po rozpatrzeniu wniosku następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości przy Al. S. 21 w W. odmówił jego uwzględnienia w odniesieniu do części nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa wchodzącej w skład działek nr ewid. 20 i 21 obr. 5-05-11 z powodu niezłożenia przez osoby uprawnione stosownych wniosków przewidzianych przepisami prawa. W odwołaniu od tej decyzji strony zarzuciły nieprawidłowe objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy, w konsekwencji zaś to, że przewidziany w dekrecie termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej nie zaczął biec. Wojewoda Mazowiecki swoją decyzją z 10 października 2002 r. wydana na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ i art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że "wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu przewidziany w przepisach dekretu nie został złożony przez osoby uprawnione". Przewidziany w art. 7 dekretu termin ma charakter terminu prekluzyjnego, a jego bezskuteczny upływ pozbawił stronę możliwości dochodzenia roszczeń, które uległy wygaśnięciu. Nie został złożony także wniosek przewidziany w art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w uzasadnieniu wyroku określonej nazwą "o gospodarce nieruchomościami" /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu i zwrot budynku, który można było wnieść w terminie do 31 grudnia 1988 r. Hanna C.-C. i Jan C. złożyli swój wniosek w dniu 9 marca 1992 r. a więc z uchybieniem terminów określonych tak w dekrecie z 1945 r., jak i w ustawie z 1985 r. W skardze do Sądu zarzucono organom administracji, iż odstąpiły od dokonania ustaleń czy objęcie gruntów w posiadanie nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów przez Gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 6 poz. 43/, bowiem ich zdaniem na skutek nieprawidłowości w objęciu gruntu termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej nie zaczął biec. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 1 marca 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. I A. nr 21 /obecnie Al. S./ oznaczonej nr hip. 6593 prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości i stwierdzające, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy. Z akt sprawy nie wynika żeby orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Dopóki orzeczenie to funkcjonuje w tym obrocie kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii uznane musi być za bezprzedmiotowe. Zarówno sąd, jak i organy administracji rozstrzygające sprawę wszczętą na wniosek z 9 marca 1992 r., do którego wniosku nawiązali skarżący w piśmie z 26 listopada 2001 r. wnosząc o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie mają uprawnienia do badania i oceny prawidłowości orzeczenia administracyjnego z 1 marca 1950 r., które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd uznał, że co prawda zaskarżona decyzja podjęta została z innych przesłanek, ale okoliczność, że odpowiada ona prawu, powoduje, że skargi nie zostały uwzględnione.
W skardze kasacyjnej Jan C. reprezentowany przez radców prawnych zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1/ naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, par. 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 6 poz. 43/;
2/ błędną wykładnię i naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania - art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu uznano, że stwierdzenie Sądu, że zarówno organy administracji, jak i Sąd nie mają prawa do badania i oceny prawidłowości orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. St. Warszawy z 1 marca 1950 r. rażąco narusza art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Granice sprawy administracyjnej w przedmiotowym postępowaniu wyznacza art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Sąd I instancji mógł więc ocenić wszystkie decyzje wydane w granicach danej sprawy - czy nie są dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa. Skarżący uważa, że istnienie w obrocie prawnym decyzji bezwzględnie nieważnej nie mogło stanowić podstawy do uchylenia się przez Sąd od rozpatrzenia skargi i oceny legalności zaskarżonych decyzji. Decyzja 1 marca 1950 r. została wydana na wniosek Zarządu Nieruchomości Miejskiej w m.st. Warszawy, który to podmiot nie był uprawniony do występowania z wnioskiem w imieniu poprzednich właścicieli o przyznania prawa własności czasowej, z wnioskiem takim mógł bowiem wystąpić właściciel gruntu, prawni jego następcy, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntów. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem takim wystąpiła jednostka, która nie uzyskała prawa zarządu czy użytkowania gruntu. Decyzja ta jako bezwzględnie nieważna powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Kwestionowany wyrok narusza także prawo materialne poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody M. sprzecznej z przepisami rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. W decyzjach organów administracji brak jest ustaleń mających na celu zweryfikowanie zgodności z prawem trybu objęcia nieruchomości w posiadanie. W szczególności nie zbadano czy ogłoszenie o objęciu w posiadanie zawierało wszystkie określone w par. 2 rozporządzenia elementy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom, jednak podniesione w jej podstawach zarzuty nie są trafne.
Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279 ze zm./ przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Abstrahując od tego, że zarzut ten nie został w istocie uzasadniony, to należy wyraźnie stwierdzić, że przepis ten nie był przez Sąd I instancji stosowany. Istotą wyroku Sądu było stwierdzenie, że skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja z 1 marca 1950 r. odmawiająca dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej nieruchomości warszawskiej, to postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe i dlatego trafnie organ odwoławczy uchylił decyzję odmowną i umorzył na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa postępowanie przed organem I instancji. Jak długo bowiem w obrocie prawnym pozostaje owa decyzja z 1 marca 1950 r. tak długo wszystkie ewentualne decyzje dotyczące zwrotu przedmiotowej nieruchomości dotknięte byłyby wadą nieważności z art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa, jako dotyczące sprawy rozstrzygniętej wcześniej decyzją ostateczną. Organ odwoławczy nie jest władny do stwierdzenia w toku postępowania odwoławczego nieważności decyzji i dlatego wydanie decyzji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa było w takim przypadku prawidłowe.
Zarzut naruszenia powołanego art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. w swojej istocie dotyczył orzeczenia administracyjnego z 1 marca 1950 r., a nie wyroku Sądu I instancji, czy też Wojewody M. i Starosty Powiatu W. wydających w sprawie decyzje administracyjne. Jeżeli zdaniem skarżącego owo orzeczenie jest, jak określono to w skardze kasacyjnej, "bezwzględnie nieważne", to należy złożyć w tej sprawie wniosek o stwierdzenie jego nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 135 p.p.s.a. posiada prawo do orzekania nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, ale także wobec wszystkich decyzji wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Warunkiem jednak zastosowania tego przepisu jest uwzględnienie skargi - por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Kraków 2005, s. 323. Inaczej mówiąc, aby zastosować art. 135 p.p.s.a. trzeba wcześniej uznać, że zaskarżona do sądu decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie albo stwierdzenie jej nieważności. Bez wzruszenia zaskarżonej decyzji zastosowanie powołanego art. 135 p.p.s.a. jest niemożliwe. Tak więc postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a nie jest trafny. Zaskarżona bowiem decyzja Wojewody M. odpowiadała prawu, a więc Sąd nie miał możliwości zastosowania w toku orzekania art. 135 p.p.s.a.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.