Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r., II SA 3725/03 oddalił skargę Anny S. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 września 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160%. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda (...) decyzją z dnia 22 lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 155 Kpa oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. nr 154 poz. 1793/ w związku z art. 37j ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia 6 lutego 2001 r. utrzymującej w mocy decyzje Starosty Z. z 2 stycznia 2001 o przyznaniu Annie S. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 29 grudnia 2000 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego to jest 536,10 zł miesięcznie. Anna S. 16 czerwca 2003 r. wystąpiła do Wojewody o zmianę jego decyzji ostatecznej z 6 lutego 2001 r., gdyż uznała, że źle zinterpretowano art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Uważa, że powinna otrzymać zasiłek w wysokości 160% zasiłku podstawowego, gdyż została zwolniona ze Spółki "Z." SA w Z. w ramach zwolnienia grupowego, w wyniku, którego rozwiązano umowę o pracę z ponad 100 pracownikami wykonującymi prace na terenie właściwości Powiatowego Urzędu Pracy. Wskazała też, że NSA uchylił decyzje administracyjne przyznające zasiłek w wysokości 120% w odniesieniu do 6 osób, z którymi "Z." rozwiązał umowę o pracę, a organ I instancji przyznał im zasiłek w wysokości 160%. Wojewoda (...) jednak w swojej decyzji z 22 lipca 2003 r. powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 21 października 2002 r., OPS 10/02, w której uznano, że przepis art. 37j ust. 5 powołanej ustawy ma zastosowanie do osoby, która została zwolniona w grupie, co najmniej 100 pracowników z jednego zakładu pracy, a taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku zwolnienia Anny S. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. W swojej skardze do Sądu skarżąca uznała, za niesprawiedliwość, iż z tej samej grupy zwolnionych 6 osób otrzymuje wyższy zasiłek niż pozostałe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku uznał, że podstawą rozstrzygnięć wydanych w sprawie był art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jego ust. 5 stanowił, że zasiłek w wysokości podwyższonej - 160% przysługiwał również osobie nie zamieszkałej w powiecie lub gminie uznanym za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi prace na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Ze względu na to, że Powiat Z. nie był uznany za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym wyłącznie ten przepis mógł mieć do skarżącej zastosowanie Jednak w powołanej przez organy administracji uchwale NSA z 21 października 2002 r. uznano, że przepis art. 37j ust. 5 ustawy może mięć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy z jednego zakładu pracy zwolniono, co najmniej 100 pracowników w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że ze Spółki "Z." w okresie 3 miesięcy przed zwolnieniem skarżącej, a także w okresie 3 miesięcy po jej zwolnieniu nie rozwiązano umów o pracę, z co najmniej 100 pracownikami. Okoliczność, że w 6 wskazanych w skardze przypadkach zapadły inne wyroku Sądu, nie może mieć znaczenia dla sprawy, gdyż wyroki Sądu wiążą organy administracji wyłącznie w sprawach, których dotyczyły i nie mogą stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
W skardze kasacyjnej Anna S. reprezentowana przez adwokata z urzędu zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 grudnia 2000 r. oraz naruszenie prawa procesowego - art. 141 par. 4 p.p.s.a. oraz art. 100 "przepisów wprowadzających to prawo" poprzez nierozważenie zasadności decyzji w kontekście art. 155 Kpa oraz w postaci oparcia orzeczenia na niewiążącej uchwale NSA z 21 października 2002 r., OPS 10/02, a także braku w wyroku argumentów uzasadniających bezkrytyczną zastosowanie tej uchwały. Zarzucono także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji przez nierówne traktowanie różnych osób znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej. W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie wynagrodzenia według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że mimo, iż treść przepisu w chwili wydania decyzji w postępowaniu w trybie zwykłym była jednoznaczna organy administracji przyznały skarżącej zasiłek w wysokości 120%. Nie zaskarżyła ona decyzji z braku możliwości finansowych i świadomości prawnej. Inne osoby zaskarżyły podobne decyzje i uzyskały korzystne dla siebie wyroki NSA. Kasacja jest wynikiem negatywnych dla skarżącej orzeczeń. Zdaniem skarżącej uchwała NSA z 21 października 2002 r. stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść ustawy - wypacza bowiem sens przepisu. Jednak uchwała ta w świetle art. 100 Przepisów wprowadzających prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest w sprawie wiążąca, a jej zastosowanie nie powinno być bezkrytyczne. Zdaniem skarżącej powinno się przyjąć ocenę art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu według tej samej interpretacji, jaką przyjęto odniesieniu do 6 innych osób, a jaką posługiwała się Ośrodek Zamiejscowy NSA w Łodzi. Podniesiono także, że skarżąca nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji zawiłości prawa, zwłaszcza, że Konstytucja daje jej gwarancji równego traktowania wszystkich obywateli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, ale podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Nie jest bowiem trafny podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 37j ust. 5 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128/ w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 grudnia 2000 r. Przepis ten wywoływał wątpliwości interpretacyjne, które stanowiły przyczynę podjęcia w dniu 21 października 2002 r. uchwały składu siedmiu sędziów NSA OPS 10.02 - ONSA 2003 Nr 2 poz.
- W uzasadnieniu tej uchwały przyjęto, iż określony w tym przepisie "warunek rozwiązania stosunku pracy /stosunku służbowego/ z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami odnosi się do jednego zakładu pracy i to tego zakładu pracy, z którego została zwolniona osoba występująca o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości". Zdaniem powiększonego składu Sądu pogląd, iż przepis ten mógłby mieć zastosowanie do osób zwalnianych z wielu zakładów pracy przekreślałby wyjątkowość regulacji zawartej w nim, gdyż może się to zdarzyć w wielu powiatach. Co prawda zgodnie z art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ ocena prawna wyrażona w tej uchwale, jako podjętej przed wejściem w życie reformy sądownictwa administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę wniesioną do NSA przed 1 stycznia 2004 r., tym nie mniej nie można odmówić Sądom prawa uznania trafności poglądów prawnych sformułowanych w tej uchwale. Dokonana w niej wykładnia przepisu art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest bowiem prawidłowa i przekonywająca zwłaszcza w kontekście trafnego uznania tego przepisu za regulację o charakterze wyjątkowym. Pogląd prawny zawarty w tej uchwale podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Dlatego też zarzut błędnej wykładni art. 37j ust. 5 powołanej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie można uznać trafności także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro bowiem przyjęta przez Sąd interpretacja powołanego art. 37j ust. 5 była prawidłowa zbędne było rozważanie zasadności decyzji w kontekście art. 155 Kpa. Przepis ten stwarza organom administracji możliwość zmiany za zgodą strony decyzji ostatecznej, w wyniku, której strona nabyła prawo, ale nie nakłada na organ obowiązku zmiany takiej decyzji, nawet wtedy, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, Nie mogą bowiem organy administracji zmieniać decyzji administracyjnych wydanych w wyniku prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tylko z tego powodu, iż w podobnych sprawach zapadły, przed podjęciem przez NSA powołanej uchwały inne rozstrzygnięcia tego Sądu.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przez nierówne potraktowanie różnych osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. Okoliczność, że niezbyt precyzyjne sformułowany przepis rangi ustawowej doczekał się w powołanej uchwale powiększonego składu NSA nowej, trafnej interpretacji, niekorzystnej, co prawda dla skarżącej, nie zmienia faktu, że gdyby skarżąca we właściwym czasie zaskarżyła wydaną w trybie zwykłym decyzję przyznającą jej zasiłek przedemerytalny w wysokości 120%, najprawdopodobniej uzyskałaby korzystne dla siebie orzeczenie NSA, a w konsekwencji, nastąpiłaby zmiana wskazanej decyzji. Powoływanie się w rozpoznawanej sprawie na przeszkody natury materialnej w złożeniu skargi, przy ówczesnej wysokości wpisów sądowych jest całkowicie chybione, podobnie jak powołanie się na brak świadomości prawnej. Skarżąca była bowiem prawidłowo poinformowana o możliwości zaskarżenia decyzji do Sądu. Nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Prawidłowe odczytanie przez powiększony skład Sądu treści normy prawnej, która w nowej interpretacji była stosowana do innych osób zwalnianych z pracy w warunkach określonych w art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie może być uznane za naruszenie przez wyrok Sądu I instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej samej ustawy.